魯政委 興業銀行首席經濟學家

湯維祺  興業研究助理分析師

摘要：

“十三五”期間綠色發展的內涵得到了進一步豐富，形成了節能減排、污染治理、循環經濟和生態保護修復并重的戰略規劃。

傳統產業綠色轉型是綠色發展的核心內容，其中重要的規劃領域包括可持續農業、綠色礦業、制造業綠色生產轉型等。開展污染綜合治理、加強資源節約和循環利用是其中新的熱點。

將生態環境治理與城鎮化建設進程、公共基礎設施體系建設相結合，是“十三五”綠色發展推進路徑的另一新的特點，能夠系統性地實現節能減排的轉型目標，從源頭上推動更深層次的低碳轉型與綠色發展。

節能減排、污染治理工作的規模、范圍以及專業化程度近年來顯著提升、專業化程度明顯提高，促成了綠色環保產業的蓬勃發展，包括節能環保相關產品和裝備生產，以及第三方環境生態治理服務。

環保產業的市場化發展，以及通過PPP模式開展污染治理、生態修復和提供市政公共服務，是“十三五”期間深化綠色發展的重要推進模式。

關鍵詞：綠色發展　清潔生產　基礎設施　綠色城市　環保產業

2012年11月，黨的十八大將“生態文明建設”納入了中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，建設生態文明、推動綠色發展成為我國經濟和社會發展的重點戰略。2016年3月，全國兩會通過《“十三五”規劃綱要》將“綠色發展”列為五大發展理念之一，進一步豐富了生態文明建設的內涵，并對具體推進路徑作出了總體部署。為了配合頂層設計與總體部署的加快落實，中央政府和各主管部委在“十三五”開局之年密集施策、積極作為，圍繞綠色發展理念與生態文明建設的要求，制訂和推出了一系列專項規劃，為“十三五”以及更長時期我國綠色發展指明了道路。

本系列報告擬對“十三五”期間，我國綠色發展的總體規劃，以及各部門、各地區的具體規劃和部署進行梳理。本報告作為該系列報告的第二篇，將圍繞各有關部委針對不同領域制定的專項發展規劃中，與綠色發展相關的內容進行細化的分析，以期從中挖掘綠色發展的重點推進方向。

一、綠色發展規劃的總體框架 

“綠色發展”作為核心理念之一，在《“十三五”規劃綱要》（下稱《綱要》）各個篇章中都得到了深刻的體現。《綱要》“第十篇：加快改善生態環境”提出了資源節約和集約利用、環境污染綜合治理、生態保護修復，以及應對全球氣候變化等綠色發展的四大目標，并在國土資源開發利用、農業現代化建設、現代產業體系構建，現代化服務業體系發展，以及新型城鎮化建設等多個方面制訂了落實路徑。

從綠色發展目標的角度看，“十二五”期間重點關注節能與碳減排相關問題，因此《“十二五”規劃》的低碳發展路徑，也主要圍繞高耗能產業節能減排，以及可再生能源開發利用這兩大抓手。本著“誰污染誰治理”指導思想，工業生產者內部的生產優化，成為下推進綠色發展的核心力量，節能環保產業沒有獲得很好的發展。而在“十三五”期間，綠色發展的目標從偏重節能減排，延伸至節能減排、污染治理和生態保護修復并重。“最嚴《環保法》”和《大氣十條》、《水十條》、《土十條》等相關法規的相繼出臺，表明綠色發展推進路徑得到了進一步豐富：

一方面，隨著生態文明建設進程的深化，生態治理的整體性、系統性特征日益明顯，與基礎設施、公共服務之間的內在關聯也逐漸顯現。因此，將生態環境建設和治理與城鎮化建設進程、公共基礎設施體系建設相結合，是“十三五”綠色發展推進路徑的另一新的特點。

另一方面，節能減排、污染治理工作的規模、范圍以及專業化程度近年來顯著提升、專業化程度明顯提高，因而出現了對專業產品、裝備、技術，以及專業化服務機構的需求。在這樣的背景下，《“十三五”規劃》提出了重點發展綠色產業，包括節能高效、低排放技術開發和裝備制造，以及第三方能源管理、節能服務，以及污染治理等專業化服務。

綠色生產轉型的目標是推動經濟系統綠色化，綠色城鎮化和基礎設施建設則是旨在推動社會服務和居民生活綠色化，而這兩方面范圍的不斷擴大和程度的不斷深化，催生了綠色產業的需求。因此，可以說“綠色生產轉型”和“綠色城市建設”、“綠色產業發展”三者一起，構成了“十三五”我國綠色發展最主要的推進路徑[1]。從生產方式和產品特性兩個方面，我們可以梳理三條路徑之間在內涵與范圍上的異同，如圖1所示。本報告其余的部分就將分別從傳統產業綠色生產轉型、基礎設施與公共服務綠色化，以及綠色產業發展路徑三大方面，梳理各發展路徑的具體規劃內容。

二、傳統產業綠色生產轉型相關規劃 

在長期片面追求經濟高增速的發展目標指引下，我國積累了大量粗放低效、高污染高排放的產能，是造成我國資源、環境與生態問題積重難返、環境治理形勢日益嚴峻的根本原因。從這個角度看，傳統產業的綠色生產轉型是我國綠色發展最為關鍵的領域。“十二五”期間我國已經采取了大量措施，推動經濟生產的低碳化轉型，實現了節能與碳減排的顯著成效。而隨著生態文明建設全面鋪開，更普遍的資源、環境和生態問題受到了政府和社會的普遍關注，“綠色生產”的涵義也更加寬泛，在繼續推進傳統產業節能減排的同時，加強污染物的排放管理、存量污染治理，以及加強資源節約與循環利用、減少環境與生態足跡等也成為“十三五”綠色生產轉型目標的重要內容，將對我國綠色發展的總體進程產生極大的推動。

本節重點針對農業、采掘業等環境生態影響較大的產業，以及制造業中高能耗、高污染的行業，梳理相關轉向發展規劃，對其綠色生產轉型戰略的主要內容，以及相關的配套政策措施進行歸納和分析。 

1.  農業可持續發展 

農業發展關乎國家糧食安全、資源安全和生態安全，發展綠色和可持續的農業是實現綠色發展的重要內容。農業生產造成的生態環境問題，主要包括：

過度和不當開發導致的生態退化；

農藥化肥過渡施用導致的土壤退化和毒害污染；

農業廢棄物處置不當造成的水土污染；

以及不當灌溉導致的水資源浪費等。

因此，推進農業生產的綠色化，對于各類污染物，尤其是水和土壤污染的治理，以及生態環境的保護和修復都有重要意義。 

（1）  規劃內容與落實路徑 

《“十三五”規劃綱要》提出農業現代化戰略目標，要求促進農業可持續發展，形成產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代化農業生產方式。按照農業部《全國農業可持續發展規劃（2015—2030年）》（農計發〔2015〕145號）、《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》（國發〔2016〕58號），可持續農業的內涵包括資源節約、環境友好和生態保育三個方面，其關鍵是推進農業生產方式從粗放經營向集約經營轉變。具體而言，包括以下幾方面內容：

建立農業生產力與資源環境承載力相匹配的生產布局；

深化實施科教興農戰略，推進生態循環農業發展，以及節水、節肥、節藥等節約型農業技術；

穩定耕地面積嚴控新增建設占用耕地，提升耕地質量，加強東北黑土地保護，適度退減耕地。

節約高效用水，實施水資源紅線管理，推廣節水灌溉和農業高效節水體系建設，發展雨養農業。

加強農業面源污染防控，科學合理使用農業投入品，提高使用效率，綜合治理養殖污染，改善農村環境。

增強林業生態功能、保護草原生態、恢復水生生態系統、保護生物多樣性，修復農業生態，提升生態功能。

圍繞上述發展目標，《農業可持續發展規劃》提出了四項重大工程，組織各類財政資金并積極引導帶動地方和社會投入，優先推進：

水土資源保護工程，具體包括高標準農田建設、耕地質量保護與提升、耕地重金屬污染治理、水土保持與坡耕地改造、高效節水、地表水過度開發和地下水超采區治理，和農業資源監測等項目。

農業農村環境治理工程，具體包括畜禽糞污綜合治理、化肥農藥氮磷控源治理、農膜和農藥包裝物回收利用、秸稈綜合利用，以及農村環境綜合整治等項目。

農業生態保護修復工程，具體包括退耕還林還草、草原保護與建設、石漠化治理、濕地保護、水域生態修復，和農業生物資源保護等項目。

試驗示范工程，建設東北黑土地保護、西北旱作區農牧業可持續發展、黃淮海地下水超采綜合治理、長江中下游耕地重金屬污染綜合治理、西南華南石漠化治理、西北農牧交錯帶草食畜牧業發展、青藏高原草地生態畜牧業發展、水產養殖區漁業資源生態修復、畜禽污染治理、農業廢棄物循環利用等10個類型的農業可持續發展試驗示范區。《國家農業可持續發展試驗示范區建設方案》對此作了更加細致的安排。 

（2）  配套保障政策 

《農業可持續發展規劃》提出，要健全農業可持續發展投入保障體系，推動投資方向由生產領域向生產與生態并重轉變，投資重點向保障國家糧食安全和主要農產品供給、推進農業可持續發展傾斜。同時，要充分發揮市場配置資源的決定性作用，鼓勵引導金融資本、社會資本投向農業資源利用、環境治理和生態保護等領域，構建多元化投入機制。完善財政等激勵政策，落實稅收政策，推行第三方運行管理、政府購買服務、成立農村環保合作社等方式，引導各方力量投向農村資源環境保護領域。將農業環境問題治理列入利用外資、發行企業債券的重點領域，擴大資金來源渠道。切實提高資金管理和使用效益，健全完善監督檢查、績效評價和問責機制。此外，強調生態補償、生態保護補助獎勵、綠色農業生產補貼等扶持政策。

2016年8月，農業部發布《國家農業可持續發展試驗示范區建設方案》（農計發〔2016〕88號），啟動了農業可持續發展的試點，要求地方配套支持政策，確保現有各類農業資源與生態環境資金向試驗示范區傾斜，并鼓勵引導社會資金投入試驗示范區建設。

2016年11月1日，中央深改組第二十九次會議審議通過了《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》，提出加快農業補貼政策改革，突出綠色生態導向，強化耕地、草原、林業、濕地等主要生態系統補貼政策，探索重金屬污染耕地治理、農業面源污染治理、農業高效節約用水等有效支持政策。

上述配套政策措施的出臺和落實，不僅反映了政府推進農業可持續發展的堅定決心，也為“十三五”期間綠色農業的發展提供了有力的保障。

2.    礦業綠色發展

礦產資源是工業生產的重要基礎，同時也會對區域生態環境造成非常深遠的影響。在礦產資源勘探開采過程中，會導致生態破壞、水土重金屬污染、揚塵等空氣污染；粗加工過程中所涉有毒有害物質排放，導致水土污染；以及資源枯竭之后的一系列生態、社會和人居問題。相應的，“綠色礦業”即指在礦山環境擾動量小于區域環境容量前提下，實現礦產資源開發最優化和生態環境影響最小化促進資源開發與環境保護協調發展。

綠色礦業的實現涉及完整的生產流程鏈，包括三個環節：

通過開發前的區域環境容量或承載力評價及礦山環境擾動量評價，建立環境評價指標體系和技術標準，制定綠色礦業規劃；

通過技術創新，優化工藝流程，實現采、選、冶過程的小擾動、無毒害和少污染。

通過礦山環境治理和生態修復，實現環境擾動最小化和生態再造最優化。

（1）  規劃內容與落實路徑 

《“十三五”規劃綱要》對礦業綠色發展的要求主要包括三個方面：（1）強化礦產資源規劃管控；（2）支持礦山企業技術改造、引導產業重組，加強礦產資源節約與綜合利用；以及（3）促進資源型地區轉型創新，加大生態修復治理力度。《綱要》設定了“綠色礦山與綠色礦業發展示范區建設”、“資源枯竭地區轉型”以及“生態嚴重退化地區轉型發展”三個專項行動，加快推進綠色礦業發展目標的落實。

在2009年1月，國土資源部發布的《全國礦產資源規劃（2008～2015年）》提出了發展綠色礦業的明確要求，并確定了2020年基本建立綠色礦山格局的戰略目標。2016年11月15日，《全國礦產資源規劃（2016-2020年）》進一步強化了“綠色礦業”的發展目標，在第五章專門對礦業綠色發展以及強化資源節約集約循環利用相關問題作了部署。按照規劃，綠色礦業發展的實現路徑包括以下幾個方面：

推動資源開發與環境保護相協調：嚴格控制采礦活動對生態環境的影響，強化各類保護地礦產開發管理，強化礦山生產過程環境監管，以及加強廢棄礦山礦井監管。

合理調控能源資源開發利用總量：加快清潔能源開發利用，化解煤炭過剩產能，嚴格管控稀土等礦產開采。

嚴格礦產開發準入條件：實行礦山最低開采規模設計標準、礦產資源開發利用效率等準入標準，強化礦產資源綠色勘查開發。

強化礦產資源節約與綜合利用：提高礦產資源節約與綜合利用水平，開展節約與綜合利用關鍵技術攻關與推廣示范，完善礦產資源節約與綜合利用激勵約束機制。

大力推進礦山地質環境治理與礦區土地復墾：加快歷史遺留礦山地質環境問題治理，積極開展礦區土地復墾，健全完善治理恢復長效機制。

大力發展礦業領域循環經濟：推進礦業循環經濟發展，提升礦業企業節能減排水平，推進再生資源回收利用。

推動綠色礦山和綠色礦業發展示范區建設，構建綠色礦業發展長效機制。 

（2）  配套保障政策 

為配合“綠色礦業”發展目標，2010年8月國土資源部印發《關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》（國土資發〔2010〕119號），提出“建設綠色礦山”的方案，并啟動了“國家級綠色礦山試點”。按照試點方案，對符合依法辦礦、規范管理、綜合利用、技術創新、節能減排、環境保護、土地復墾、社區和諧和企業文化九方面便準的礦業企業，認定為國家級綠色礦山試點單位，提供政策支持，具體包括：

加大財政專項資金的支持力度。加大危機礦山接替資源勘查、礦山地質環境恢復治理、礦產資源節約與綜合利用等財政專項資金向綠色礦山企業的傾斜和支持力度；

在資源配置和礦業用地等方面向達到綠色礦山條件的企業實行政策傾斜，依法優先配置資源和提供用地；

落實資源綜合利用、礦山環境保護、節能減排等已有相關優惠政策，通過資源稅費改革和稅費減免，形成礦山企業資源消耗的自我約束機制；

加強技術政策引導，鼓勵礦山企業研究資源節約與綜合利用技術，加快技術改造、淘汰落后產能，提高資源開發利用、節能減排和環境保護的水平，滿足綠色礦山建設的要求。

此后，《全國礦產資源規劃（2016-2020年）》則提出在“十三五”期間，國家財政重點保障基礎性公益性地質調查、戰略性礦產勘查和重要礦產資源儲備與保護。同時，通過政府和社會資本合作（PPP）模式，引導社會資金投入，保障重要礦產資源開發利用、礦產資源節約與綜合利用、綠色礦山和綠色礦業發展示范區建設、歷史遺留礦山地質環境治理恢復、礦產資源儲備與保護等項目實施。 

3.    制造業綠色生產體系 

從經濟產業、能源消耗、污染物排放等各個方面來看，工業制造業部門都占據了非常重要的地位。“十二五”期間在以節能減排為主導的綠色發展推進路徑下，我國工業部門，尤其是高耗能行業[2]開展了大量的節能減排行動，能效和碳排放等指標大幅改善，但由于總體規模較大，能耗和排放形勢依然嚴峻。

國務院2015年5月印發的《中國制造2025》（國發〔2015〕28號）作為我國制造強國戰略的第一個十年行動綱領，明確提出“全面推行綠色制造”，要求全面推進鋼鐵、有色、化工、建材、輕工、印染等傳統制造業綠色改造，實現綠色生產；《“十三五”規劃》也提出“實施綠色制造工程，推進產品全生命周期綠色管理，構建綠色制造體系”，在繼續大力推進工業節能減排的同時，拓展了綠色生產的內涵與推進路徑，關注對工業生產污染物排放治理和循環經濟建設。 

（1）  規劃內容與落實路徑 

為落實規劃目標、推動工業部門綠色轉型，工信部2016年6月30日發布了《工業綠色發展規劃（2016-2020年）》（工信部規〔2016〕225號），提出了能源利用效率、資源利用水平、清潔生產水平、綠色制造產業發展，以及綠色制造體系等物方面的目標，并對工業部門總體，以及鋼鐵、有色、建材、石化、化工、造紙等“兩高行業”制訂了定量的綠色發展目標。

由于制造業的生產流程長、環節多，且末端污染物排放相比于農業和生活源，具有排放濃度高、治理困難等特點。因此，制造業綠色發展不僅涉及末端治理，更重在強化源頭預防和流程管理。具體包括綠色清潔生產、節能減排、污染物末端治理、循環經濟、工業生態鏈管理等內容，其中的側重和具體的表現形式在不同行業有所差異。

《鋼鐵工業調整升級規劃（2016-2020年）》：“十三五”鋼鐵工業綠色發展的主要內容包括：優化地區布局規劃，減輕區域環境承載力、化解過剩產能；加強污染監管，淘汰環境不達標的企業[3]；促進技術升級改造，構建具備能源轉換、廢棄物處理消納和再資源化等功能的新一代鋼鐵生產流程。

《有色金屬工業發展規劃（2016-2020年）》：有色金屬行業綠色發展的主要內容包括四個三方面，（1）加強重金屬污染防治和礦區生態治理；（2）加快技術升級改造提高冶煉生產效率；（3）大力發展循環經濟，提高尾礦、低品位礦、回收資源的利用，以及廢氣、廢液余熱資源化利用；（4）圍繞儲能與新能源汽車等領域需求，大力發展有色金屬新能源材料。

《石化和化學工業發展規劃（2016-2020年）》：石化和化工行業綠色發展的主要內容包括：（1）實施清潔生產，落實揮發性有機物綜合治理、淘汰和替換高毒性和高環境風險產品、淘汰高污染生產工藝；（2）發展循環經濟，強化“三廢”資源化綜合利用，以及余熱余能綜合利用；（3）加快推廣節能技術裝備；以及（4）優化產業布局，推進石化和化工企業“出城入園”。

《建材工業發展規劃（2016-2020年）》：建材工業綠色發展的主要內容包括（1）推廣綠色建材，構建貫通綠色建筑和綠色建材的全產業鏈；（2）加強清潔生產，鼓勵生產技術和管理模式的改造，降低能耗和排放水平；（3）發展循環經濟，推廣廢棄物協同處置、綜合利用，提高產業廢棄物消納能力；（4）強化低碳發展，開發利用節能高效技術裝備、二氧化碳回收利用技術，加快碳資產管理系統建設。其中綠色建材生產和應用作為重點工程，力爭到2020年新建建筑中綠色建材應用比例達到40%以上[4]。 

（2）  配套保障政策 

為了保障工業綠色發展目標的落實，工信部會同相關部委出臺了一系列配套政策，主要從兩個方面為相關規劃提供支撐：

明確對能耗、污染物排放的核算方法及管理體制，包括：

《工業節能管理辦法》（工信部2016年第33號令）；

《關于組織推薦工業節能與綠色發展評價中心的通知》（工信廳節函〔2016〕580號）；

《水污染防治重點工業行業清潔生產技術推行方案》等。

以及明確相關重點工程的推進機制和操作指引，包括：

《綠色制造工程實施指南（2016-2020年）》；

《綠色制造標準體系建設指南》（工信部聯節〔2016〕304號）；

《工業轉型升級（中國制造2025）重點項目指南》（工信部規函〔2016〕433號）；

《工業企業技術改造升級投資指南（2016年版）》；

《關于實施制造業升級改造重大工程包的通知》（發改產業〔2016〕1055號）。

由于制造業節能減排依然是綠色生產發展的重要內容，因此基于碳排放總量控制與交易機制衍生出來的氣候政策體系，也為工業低碳綠色轉型提供了重要的政策保障。國務院2016年11月印發的《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》提出“十三五”期間單位工業增加值碳排放強度下降22%的目標，同時提出一系列配套措施，保障減排目標的實現，包括：

推動建立企業溫室氣體排放信息披露制度；

制定八大高排放行業規模以上企業碳排放配額管控制；

推動全國碳市場建設，探索多元化交易模式，完善交易規則；

加大預算內資金對低碳發展的支持力度，研究優惠稅收政策；

積極運用PPP模式及綠色債券等手段。

三、基礎設施體系綠色化相關規劃 

隨著管理節能與技術節能的空間被逐漸挖掘，繼續深化推進低碳轉型的成本不斷提高。而能源交通等基礎設施的低碳規劃和建設則能夠系統性地實現節能減排的轉型目標，從源頭上推動更深層次的低碳轉型與綠色發展。本節擬重點針對低碳交通和建筑節能兩個方面，詳細介紹相關領域的綠色發展規劃。 

1.    低碳能源體系 

能源戰略作為國家戰略的重要支柱，其生產、消費和發展與國民經濟的整體健康運行息息相關。能源體系的低碳化轉型一直以來都是綠色低碳發展的重要內容。在“十二五”期間，我國能源系統經歷了可再生能源裝備產業和開發利用的爆發式增長、清潔煤利用技術的快速發展，推動能源系統碳排放總量和強度顯著下降，并提前達到峰值。“十三五”期間，隨著能源技術進步和能源結構調整的進一步深化，資源環境約束、質量效益不高、基礎設施薄弱、關鍵技術缺乏等諸多短板逐漸顯現，出現可再生能源消納能力不足、新技術應用動力不足等問題，限制能源系統的進一步低碳綠色轉型。《“十三五”規劃綱要》在原有發展可再生能源為主的低碳能源體系建設目標基礎上，進一步強調通過提高電網智慧性、靈活性以提高可再生能源消納能力，以及加快發展分布式能源系統、高效儲能，以及電動汽車等新興技術，深入推進能源革命。

（1）  規劃內容與落實路徑 

2014年11月19日，國務院辦公廳發布《能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）》，從能源安全、能源清潔利用、能源體制改革等多方面提出未來相當長一段時間能源發展的路徑，并提出一系列約束性指標。2016年11月17日，《能源發展“十三五”規劃》獲得審議通過。這兩份規劃構成了我國“十三五”期間能源工業及能源體系建設的基礎規劃。兩份規劃性文件從“優存量”，即推動煤炭清潔高效開發利用，以及“拓增量”，即加快提升水能、風能、太陽能、生物質能等可再生能源比重，安全高效發展核能，優化能源生產布局這兩個方面，規劃綠色能源體系的建設工作。同時，提出了可再生能源開發利用，特別是新能源并網技術、高效儲能、分布式能源系統與微網技術，以及“互聯網＋”智慧電網等重點發展領域。

根據規劃內容，“十三五”期間；綠色能源系統建設的重點內容包括，未來五年能源結構轉型升級的工作方向為：

煤炭：嚴格控制總量，推進大型煤炭基地綠色化開采和改造，加快煤電清潔高效轉型升級；

石油：推進煉油產業轉型升級，開展成品油質量升級行動計劃，拓展生物燃料等新的清潔油品來源；

天然氣：加強陸海油氣勘探開發，積極開發天然氣、煤層氣、頁巖油（氣），大力推進天然氣分布式發電；

核電：以沿海核電帶為重點，安全建設自主核電示范工程；

水電發展：統籌水電開發與生態保護，堅持生態優先，以重要流域龍頭水電站建設為重點，科學開發西南水電資源；

非水可再生能源：繼續推進風電、光伏發電發展，積極支持光熱發電；加快發展生物質能、地熱能，積極開發沿海潮汐能資源；完善風能、太陽能、生物質能扶持政策；

電網：加強智能電網建設，強化電網靈活性，提高可再生能源消納能力與電力調峰能力。

可再生能源依然是能源系統低碳綠色轉型的重要領域。按照《風電發展“十三五”規劃》（國能新能〔2016〕314號）、《太陽能利用十三五發展規劃（征求意見稿）》和《生物質能發展“十三五”規劃》（國能新能〔2016〕291號），2020年風電和光伏裝機將分別達到2.1億和1.6億千瓦，相比“十二五”規劃目標分別增加0.8億和0.7億千瓦，生物質能源也規劃了較高的發展目標。 

（2）  配套保障政策 

注意到此前出現的棄風、棄光等現象，可再生能源相關規劃和《電力發展“十三五”規劃》均對可再生能源發電的消納做出了更為嚴格的要求。

2015年，財政部發布了《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》，對可再生能源發展專項資金的資金籌集、使用管理和監督檢查做出了詳細的工作指導，明確了財政部、國務院有關部門和地方財政和相關主管部門在支持可再生能源和新能源開發利用專項資金使用中的職責和工作重點，為可再生能源的進一步發展提供了清晰的政策支持。

此外，國家發改委頒布《關于開展可再生能源就近消納試點的通知》（發改辦運行〔2015〕2554號）和《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》（發改能源〔2016〕625號），重點針對棄風、棄光嚴重地區設定了保障性收購的比例和價格，為可再生能源發展提供了堅實的政策和資金保障。 

2.    綠色交通體系 

交通運輸是國民經濟和社會發展的基礎性、先導性和服務性行業。隨著以交通物流為代表的現代服務業不斷發展，以及現代城鎮化建設的深入，交通能耗和污染物排放也日益重要；同時交通路網等基礎設施建設也會對區域生態環境造成深遠的影響。因此，綠色交通體系的建設在綠色發展總體戰略中扮演重要的角色。國家《“十三五”規劃綱要》提出加快完善安全高效、智能綠色、互聯互通的交通運輸體系的目標。 

（1）  規劃內容與落實路徑 

2016年6月，交通部發布《交通運輸節能環保“十三五”發展規劃》，提出要把綠色發展理念融入交通運輸發展的各方面和全過程，著力提升交通運輸生態環境保護品質，到2020年，適應全面建成小康社會要求的綠色交通運輸體系建設取得顯著進展。行業能源利用效率不斷提高，能源消費結構得到明顯改善；生態環保取得明顯成效，國家各項污染防治行動要求得到全面落實，污染事故應急處置能力進一步加強；資源節約集約與循環利用水平全面提升；行業節能環保管理體制機制更加完善，監管與服務能力顯著增強。為落實上述目標，規劃明確了6方面共17項主要任務，具體如下圖所示。

（2）  配套保障政策 

針對城市低碳交通體系的建設，交通部2016年7月印發了《城市公共交通“十三五”發展綱要》，提出開展“公交都市”建設專項行動，通過5年左右的建設，實現中心城區500米上車，城市交通綠色出行比例達到75%以上。在“公交都市”建設過程中，積極推進新能源城市公交車的推廣應用，推動利用“互聯網+城市公交”發展，創新發展各類新型服務模式。

針對路網建設，交通部2016年8月印發的《關于實施綠色公路建設的指導意見》提出，建設以質量優良為前提，以資源節約、生態環保、節能高效、服務提升為主要特征的綠色公路，實現公路建設健康可持續發展。根據文件要求，公路建設要堅持統籌資源利用，實現集約節約，加強生態保護，注重自然和諧，著眼周期成本，強化建養并重，實施創新驅動，實現科學高效，完善標準規范，推動示范引領。

針對低碳交通工具的應用，財政部、稅務總局、工信部于2015年5月聯合發布《關于節約能源，使用新能源車船車船稅優惠政策的通知》對節能和新能源車船的標準做出了明確規定，并規定對節能車船減半征收車船稅，對新能源車船免征車船稅。 

四、綠色城鎮化建設化相關規劃

我國城鎮化建設的進程不斷加快，城市能耗、城市污染和環境治理等問題也日益緊迫。以綠色城鎮化為載體，完善城市污水、垃圾處理，以及“城市礦山”配套體系[5]等，能更高效地實現城市污染治理和循環經濟；而城市綠地公園等生態功能區的建設則可以填補自然生態保護和修復的空白。 

1.    綠色城鎮化建設 

《“十三五”規劃》提出，要建設和諧宜居城市，轉變城市發展方式，提高城市治理能力，根據資源環境承載力調節城市規模，實行綠色規劃、設計、施工標準，實施生態廊道建設和生態系統修復工程，建設綠色城市。綠色城市的范疇涵蓋了多個方面，包括生態城市、低碳城市、清潔城市、宜居城市等。 

（1）  規劃內容與落實路徑 

2014年3月，國務院發布《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》，對“十三五”期間城鎮化建設的總體路徑做了部署，其中建設綠色城市列入了新興城市建設的首要目標。按照規劃，綠色城市的建設重點包括綠色能源、綠色建筑、綠色交通、產業園區循環化改造、城市環境綜合治理，以及綠色新生活行動。《“十三五”規劃綱要》對綠色城市建設的含義做了進一步的細化和延伸，對城市交通體系的電動化，以及在能源系統建設中推廣分布式能源和淺層地熱等具體內容，此外，還提出了城市園林綠化工程，提高城市綠地和森林面積。

（2）  配套保障政策 

《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》中，設專章提出了“完善推動城鎮化綠色循環低碳發展的體制機制”相關內容，包括建立生態文明考核評價、國土空間開發保護、資源有償使用和生態補償、資源環境產權交易，以及實行最嚴格的環境監管等六項制度目標。這也是我國生態文明建設制度體系的基本內容。

在基本制度的引導下，國家各部委先后提出開展低碳省區和低碳城市試點、低碳社區試點、低碳試點城市國際合作等工作，探索并落實綠色城鎮化建設。

2010年7月，國家發改委發布《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》（發改氣候〔2010〕1587號），啟動低碳省區和低碳城市試點，確定在五省八市開展首批試點。試點內容包括制定工作實施方案、編制低碳發展規劃、制定支持低碳綠色發展的配套政策、加快建立以低碳排放為特征的產業體系、建立溫室氣體排放數據統計和管理體系，以及積極倡導低碳綠色生活方式和消費模式等。2012年12月啟動了第二批試點。

2015年初，國家發改委進一步提出《低碳社區建設指南》，從微觀的視角對社區內的綠色建筑、低碳交通設施、低碳能源、水系統、固體廢棄物處理設施、低碳生活設施和社區的生態環境等方面提出了具體可行的工作要求，以期通過低碳社區的建設，形成一批成熟的工作經驗和典型做法，輻射帶動城市的低碳建設和發展。

此外，根據2016年10月財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號），在垃圾處理、污水處理等公共服務領域強制應用PPP模式，明確了綠色城鎮化及相關公共服務建設的模式。 

2.    建筑節能與綠色建筑 

房地產行業占我國經濟總量7%，帶動相關產業占比也超過三分之一，其能耗占比卻超過40%[6]。建筑不僅是重要的能耗單位，同時也是實行綠色城鎮化、建設低碳基礎設施，以及服務業節能降耗的有機組成部分。因此，提高建筑能效、降低能耗總量，是實現我國綠色發展和低碳轉型的重要渠道。《“十三五”規劃》將實施建筑能效提升和綠色建筑全產業鏈發展計劃列為全面推動能源節約的重要內容。 

（1）  規劃內容與落實路徑 

2013年1月國家發改委和住建部發布了《綠色建筑行動方案》（國辦發〔2013〕1號），提出推進綠色建筑發展。2015年10月和2016年8月，住建部又先后發布了《“十三五”建筑節能和綠色建筑發展專項規劃（征求意見稿）》和《住房城鄉建設事業“十三五”規劃綱要》，細化了建筑節能和綠色建筑的發展路徑。

根據規劃內容，“十三五”期間我國將推動建筑節能標準逐步提升，綠色建筑比例大幅提高。具體而言，將從以下幾個方面推進：

提高建筑節能水平。推動新建建筑節能強制性標準，提高建筑節能水平。“十三五”末新建建筑執行標準能效要求比“十二五”期末提高20%，北方城鎮居住建筑單位面積平均采暖能耗下降15%以上，部分地區新建建筑能效水平實現與國際先進水平同步；推動既有建筑、設施節能改造，以及環境綜合政治。

推進綠色建筑發展。實施綠色建筑推廣目標考核管理機制，到2020年城鎮新建建筑中綠色建筑推廣比例超過50%；強化綠色建筑質量管理，完善綠色建筑評價體系，推進綠色建筑全產業鏈發展。

推進可再生能源建筑應用。加大可再生能源在建筑領域推廣力度，“十三五”期間城鎮可再生能源在建筑領域消費比重穩步提升。

大力發展裝配式建筑。加快建筑業生產方式變革，推廣綠色低碳建造方式，到2020年裝配式建筑面積占城鎮新建建筑面積的比例達到15%以上。

推廣應用綠色建材。完善綠色建材評價體系，重點開展通用建筑材料、節能節地節水節材與建筑室內外環境保護等方面材料和產品的綠色評價工作，到2020年綠色建材應用比例超過40%；加強綠色建材全產業鏈監管，加強再生建材生產技術和工藝研發以及推廣應用工作，提高固體廢棄物消納量和建材產品質量。 

（2）  配套保障政策 

2008年10月起施行的《民用建筑節能條例》，是建筑節能和綠色建筑產業的基礎性法律保障。該條例規定了建筑能耗的標準、測算方法，以及監管體系。利用條例規定的測算方法與監管體系，國家標準委員會會同住建部制訂了《綠色建筑評價標準》（GB-T50378），并于2015年1月1日起實施。依據該標準，可以對建筑的綠色節能等級進行評價，并據此給以不同的政策支持。

2015年住建部和工信部聯合印發了《綠色建材評價標識管理辦法實施細則》和《綠色建材評價技術導則（試行）》（建科〔2015〕162號），明確了綠色建材的評判標準、認定方法，以及認證的使用規則。綠色建材認證不僅對綠色建材的推廣應用產生了極大的作用，同時也為建筑產業的綠色產業鏈管理提供了條件。

此外，民間機構和企業也積極響應。巴黎氣候大會之后，中國房地產行業開展了綠色供應鏈行動，目前參與企業達到71家，去年銷售總額達1.5萬億人民幣，占全國房地產行業銷售額的17%。在11月1日下午舉行的“從巴黎到摩洛哥”——2016聯合國氣候大會中國企業行前新聞發布會上，房地產行業協會發布了《中國房地產行業綠色供應鏈采購標準白皮書》，要求參與企業承諾采購綠色環保的建筑材料，實現建筑全產業鏈的綠色管理。首批綠色采購標準涉及到鋼材、水泥、木材、鋁合金，室內裝飾人造板五個品類，將加強與政府和環保部門的合作，引入第三方評估機構，開放社會監督。 

五、綠色環保產業發展相關規劃 

隨著生態文明建設的進程逐步深入，經濟系統綠色低碳轉型的范疇、深度與專業性也明顯提高。在這樣的背景下，專業化的節能減排、污染治理技術裝備，以及相關的技術服務，成為進一步推進綠色發展過程中必不可少的要素。而這也催生了綠色環保產業。綠色環保產業主要可以分成兩大類：綠色低碳設備和產品的生產者，以及提供專業化節能服務和能源管理、污染和生態環境治理的第三方服務提供者。

對于綠色環保產業，由于其涉及工業生產、生態治理、城鎮化建設等多個方面，因此目前尚未有專門的文件規劃期整體的發展路徑。但是通過各級、各部門政府的相關文件，依然能夠折射出綠色環保產業未來的廣闊圖景。 

1.    綠色戰略性新興產業 

《“十三五”規劃》提出大力發展戰略性新興產業，力爭到2020年增加值占國內生產總值比重達到15%，而節能減排與綠色環保相關產業在戰略性新興產業中占據了重要地位。按照規劃的要求，“十三五”期間將推動新能源汽車、綠色低碳產業發展壯大，同時促進高效儲能與分布式能源系統、高效節能環保等新技術實現產業化。 

（1）  規劃內容與落實路徑 

《國家戰略性新興產業“十三五”發展規劃（征求意見稿）》已于2016年6月上報國務院，其中對新興產業的發展目標做了較為詳細的規劃，并特別針對高效儲能與分布式能源、新能源汽車等產業的發展制訂了專項行動計劃。按照規劃：

儲能與分布式能源的發展目標為：實現新一代光伏、大功率高效風電、生物質能、氫能與燃料電池、智能電網、新興儲能裝置等核心關鍵技術突破和產業化；發展分布式新能源技術綜合應用題，促進相關技術裝備規模化發展；

新能源汽車的發展目標為：重點突破動力電池能量密度、高低溫適應性等關鍵技術；建設標準統一、兼容互通的充電基礎設施網絡，使全國新能源汽車累計產銷量達到500萬輛。

國務院在2012年6月發布了《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012―2020年）》，對新能源汽車的技術路線圖，以及產銷目標、配套體系等，做了明確具體的規劃；此外，國家發改委、能源局2016年4月印發了《能源技術革命創新行動計劃（2016-2030年）》及《能源技術革命重點創新行動路線圖》兩份規劃文件，其中對儲能、分布式能源系統先進技術的發展路線圖做了規劃。 

（2） 配套保障政策 

產業鏈不完善和配套基礎設施的缺位，是我國綠色戰略性新興產業發展的主要障礙。對于新能源汽車產業而言，電池技術、標準發展滯后，以及充電基礎設施普及率低、標準不統一是規模化發展的最大桎梏。

2015年10月，發改委能源局、工信部和住建部發布了《電動汽車充電基礎設施發展指南（2015-2020年）》，對未來十三五期間電動汽車的市場需求做出了前瞻性的規劃，因地制宜地在公共場所、居民區、公共單位，交通樞紐和城際高速公路服務區，分別提出了針對性的量化目標。根據規劃，到2020年全國將新增集中式換電站超過1.2萬座，分布式充電樁超過480萬個。

2016年2月24日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，確定進一步支持新能源汽車產業的措施，對新能源汽車未來的發展方向做了詳細部署，具體舉措包括：

加快實現動力電池革命性突破。開展協同攻關、共享創新平臺，在關鍵材料、電池系統等共性、基礎技術研發上集中發力；中央財政采取以獎代補方式，根據動力電池性能、銷量等指標對企業給予獎勵。

加快充電基礎設施建設。推動小區和機關、企事業單位，及其他社會停車場建設充電設施；利用中央預算內投資和配電網專項金融債等支持各地充電設施建設，鼓勵地方建立以充電量為基準的獎勵補貼政策，減免充電服務費用。

擴大城市公交、出租車、環衛、物流等領域新能源汽車應用比例，中央國家機關、新能源汽車推廣應用城市的政府部門及公共機構購買新能源汽車占當年配備更新車輛總量的比例，要提高到50%以上。

提升新能源汽車整車品質。完善準入標準，加強質量安全監管，發展新能源汽車+物聯網，強化生產企業對新能源汽車的安全監控、動態檢查，建立懲罰性賠償和市場退出等機制。

完善財政補貼等扶持政策，鼓勵社會資本進入充電設施建設運營、整車租賃、電池回收利用等服務領域[7]。

此外，工信部2016年9月發布了《企業平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理暫行辦法（征求意見稿）》，強調要建立企業履行燃料消耗量和新能源汽車積分管理失信企業“黑名單”制度，將不履行承諾內容的失信違規企業列入“黑名單”并公開曝光，并在市場準入、享受財政補貼和稅收優惠政策、貨物通關等方面，對違規失信主體依法予以限制或禁入。從產業準入的角度，規范和引導新能源汽車產業的發展。

對于其他綠色新興產業，國務院辦公廳2016年12月印發《關于建立統一的綠色產品標準、認證、標識體系的意見》提出“建立統一的綠色產品體系”，對于綠色產品和裝備制造業將帶來極大的激勵作用。根據《意見》，構建綠色產品體系的主要任務包括：

統一綠色產品內涵和評價方法，基于全生命周期理念，科學確定綠色產品評價關鍵階段、關鍵指標，建立相應評價方法與指標體系；

構建統一的綠色產品標準、認證與標識體系，發揮行業主管部門職能作用，建立符合中國國情的綠色產品標準、認證、標識體系；

實施統一的綠色產品評價標準清單和認證目錄，依據標準清單中的標準實施綠色產品認證，避免重復評價。

創新綠色產品評價標準供給機制，優先選取與消費者吃、穿、住、用、行密切相關的產品，研究制定綠色產品評價標準。

健全綠色產品認證有效性評估與監督機制，推進綠色產品信用體系建設，運用大數據技術完善綠色產品監管方式，建立指標量化評估機制，公開接受市場檢驗和社會監督；

加強技術機構能力和信息平臺建設，培育一批綠色產品專業服務機構，建立統一的綠色產品信息平臺；

推動國際合作和互認，積極應對國外綠色壁壘。

此外，《國家戰略性新興產業“十三五”發展規劃（征求意見稿）》明確提出，通過技術、知識產權、人才支撐，以及創新財稅金融支持方案，為產業發展的配套扶持政策明確了指導思想。 

2.    污染與生態環境第三方治理產業 

環境和生態的第三方治理，是政府打破市場壁壘，將過去政府負責的環境治理項目如垃圾、城鎮污水治理等轉讓給民營企業或民間組織，通過政府監管，創造條件讓社會資本進入市場，建立吸引社會資本進入環保領域的投資運營機制。第三方環境治理的重要性，不僅在于通過專業化的服務提高環境效益，也在于實現城市公共管理的創新機制，以及催生一個具有巨大潛在市場的新興產業。 

（1）  規劃內容與落實路徑 

目前國家和各部委并未出臺相關規劃直接針對第三方環境治理產業，但是從各級政府綠色發展的各項總體部署和政策文件中，卻始終能夠看到對第三方環境治理的高度重視。

2013年11月黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理；

2014年4月國家發改委印發《2014年深化經濟體制改革重點任務意見》，提出推行環境污染第三方治理；

2014年11月國務院印發《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，提出推動環境污染治理市場化；

2014年12月27日國務院辦公廳《關于推行環境污染第三方治理的意見》提出健全第三方治理市場，不斷提升我國污染治理水平；

2015年3月的全國兩會上，《政府工作報告》明確指出要推行環境污染第三方治理；

2015年4月《水污染防治行動計劃》提出以污水、垃圾處理和工業園區為重點，推行環境污染第三方治理；

2015年9月《關于開展環境污染第三方治理試點示范工作的通知》提出，在全國環境公用基礎設施、工業園區和重點企業污染治理兩大領域啟動第三方治理試點示范工作；

2015年12月31日，國家發改委、環保部、能源局聯合發布《關于在燃煤電廠推行環境污染第三方治理的指導意見》，提出燃煤電廠環境污染第三方治理的目標：到2020年服務范圍進一步擴大，將由現有的二氧化硫、氮氧化物治理領域全面擴大至廢氣、廢水、固廢等環境污染治理領域。

地方政府也積極響應，出臺了一系列環境污染第三方治理的相關政策文件，有利于激發企業第三方治理的積極性與主動性[7]。 

（2）  配套保障政策 

目前盡管國家和各級地方大力推進第三方環境治理，但是第三方治理的推進工作依然存在著諸多問題，包括業務邊界不明確、合作機制缺乏統一的規定、收費和收益分成機制較為模糊等等。在這樣的背景下，配套政策的出臺對于鼓勵第三方治理產業的發展就尤為重要。

國務院辦公廳2014年12月印發的《關于推行環境污染第三方治理的意見》強調，要堅持排污者付費、市場化運作、政府引導推動的基本原則，尊重企業主體地位，積極培育可持續的商業模式，推進環境公用設施投資運營市場化，創新企業第三方治理機制，健全第三方治理市場，強化政策引導和支持。這為規范環保設施建設和運營，促進環境服務業的發展，以及相關配套政策的制訂明確了指導思想。

圍繞實施大氣、水、土壤三大污染防治行動計劃，環保部于2016年3月發布了《關于開展“十三五”環保投資項目儲備庫建設工作的通知》，提出根據各環保項目特點，分別設立大氣、水、土壤、重金屬及危險廢物污染防治、工業污染源全面達標排放、環境監管能力建設等不同類型的省級和中央級項目庫，按季度更新項目庫信息，加強環保資金項目儲備，提資金使用效益。這一文件的出臺，有利于綠色環保產業的健康發展，在確保環保項目順利運行的同時，更好的實現環境保護的重點目標。

2016年10月，財政部下發《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）要求大力踐行公共服務領域供給側結構性改革，進一步加大PPP模式推廣應用力度，并明確“在垃圾處理、污水處理等公共服務領域強制應用PPP模式”，明確了部分第三方環境治理的操作模式。

[1]關于《“十三五”規劃綱要》關于綠色發展的頂層設計具體內容，請參見本系列報告第一篇，即《興業研究綠色金融報告：綠色中國——頂層設計與總體部署20161117》中的相關內容。

[2]《2010年國民經濟和社會發展統計報告》六大高耗能行業分別為：化學原料及化學制品制造業、非金屬礦物制品業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、有色金屬冶煉及壓延加工業、石油加工煉焦及核燃料加工業、電力熱力的生產和供應業。

[3]鋼鐵行業環境標準包括《鋼鐵工業水污染物排放標準》、《鋼鐵燒結、球團工業大氣污染物排放標準》、《煉鐵工業大氣污染物排放標準》、《煉鋼工業大氣污染物排放標準》、《軋鋼工業大氣污染物排放標準》、《粗鋼生產主要工序單位產品能源消耗限額》

[4]工信部和住建部2015年8月發布的《促進綠色建材生產和應用行動方案》提出了建材行業綠色發展的九大行動，為《建材工業發展規劃（2016-2020年）》的落實提供了制度保障。

[5]“城市礦山”是對廢棄資源再生利用規模化發展的形象比喻，指工業化和城鎮化過程中產生和蘊藏于廢舊機電設備、電線電纜、通訊工具、汽車、家電、電子產品、金屬和塑料包裝物以及廢料中，可循環利用的鋼鐵、有色金屬、貴金屬、塑料、橡膠等資源。其利用量相當于原生礦產資源。

[6] http://mt.sohu.com/20151208/n430227903.shtml 

[7]值得注意的是，由于新能源汽車產業此前出現的“騙補”現象，工信部8月12日發布《新能源汽車生產企業及產品準入管理規定》修訂征求意見稿，重新劃定新能源汽車范圍，提高企業準入門檻，強化產品安全監控。

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