編者按：全國碳市場于2017年12月19日正式啟動，初步確立了分基礎建設期、模擬運行期和深化完善期三步走的行動方案。此消息一經發布得到國際社會的普遍肯定，認為此舉彰顯了中國在應對氣候變化問題上的擔當和領導力。綠色創新發展中心一直以來對碳市場議題高度關注，并組織過多場國際國內專家的研討會。自今日起本公眾號將陸續刊發關于碳市場議題的系列文章，旨在促進相關議題的最佳實踐經驗交流、問題分析探討。今天刊發的分析加州碳市場委托拍賣機制的工作論文，由能源創新研究團隊 Chris Busch和 Hal Harvey撰寫，綠色創新發展中心分析師陳美安翻譯。此文還將根據最新進展持續更新，敬請關注。

碳排放交易體系的核心是如何分配額，配額是一種可交易的許可證。 配額可以由政府出售通過“拍賣”或“免費”發放。本文討論了加利福尼亞州開發的“委托拍賣”方法，一種結合了拍賣和免費分配的混合方法。這項方法也為中國政策制定者提供了一種選擇，即在介紹拍賣分配的同時,也考慮了如何緩沖在中國碳排放交易體系下的企業受免費拍賣帶來的經濟影響。

拍賣分配和免費分配的比較

拍賣分配有很多益處。它以最迅速和有效的方式為市場發現高效的碳價，通過拍賣參與者提供的價格信號來快速地確定市場清算價格。拍賣也是在碳排放交易體系中引入價格下限和和價格上限的最佳方式，進而提供價格管理，這也是政策制定者需要考慮的優先事項。另外，拍賣還可以通過避免對碳排放生產活動的補貼實現最有效的經濟效果。

拍賣也有助于消除對消費者造成的不公平影響。 許多共同市場（盡管不像中國電力市場目前的結構）使得在碳排放交易體系下覆蓋的行業能夠將碳的成本轉嫁給消費者。例如在歐盟的碳排放交易體系下，電力公司可以從免費分配中獲得暴利，這也是歐盟排放交易體系越來越多地使用配額拍賣的原因之一。 考慮到中國電力部門目前的結構，碳排放交易第一階段所覆蓋的發電企業將無法將成本轉嫁給下游消費者。

實施碳排放交易體系的政治阻力不可避免地來自于化石燃料密集型排放企業，而免費分配通常是克服這一問題的戰略。在中國，從燃煤發電向低碳發電的重大轉變以及針對煤炭行業產能過剩所采取的措施已經造成一些社會問題，因此，不難理解政策制定者對引入新的舉措持謹慎的態度。

盡管對碳排放交易體系的政治可接受性的障礙依然存在，但從經濟學的角度來看，配額免費分配只有在以下這種情況下是合理的：對國際競爭力的擔憂。 發電、輸電，能源供應等屬于經濟支柱行業，還有一些能源密集型行業都會考慮到碳價的沖擊，到目前為止，每個碳排放交易體系都通過基于產出的分配提供了一些免費補貼。

基于產出的免費分配

能源密集型，易受到貿易沖擊的行業中能源成本在整體生產成本中占比重很大，因此這些國內生產商必須考慮到外國生產商是否會面臨類似的碳價格。這些行業面臨的貿易沖擊可能來自于和外國生產商在國內市場的競爭，也可能發生在和外國生產商在沒有碳定價地區的出口市場的競爭。在這種情況下，國內生產商不可能將成本轉嫁給消費者，這為一些免費分配提供了理由。

為緩解貿易沖擊擔憂而首選的免費分配方法稱為基于產出的免費分配（OBA）。 這種方法根據經濟產出而不是排放水平來提供碳配額。實際上，這提供了一種補貼，也為國內生產商提供了額外的激勵。[1]基于產出的免費分配是在基于歷史排放水平免費分配方法的一大改進。 因為最糟糕的免費分配形式是，碳排放量越高的的生產商被獎勵了越多的配額。

需要指出的是，免費分配會導致一些價格扭曲，但不會從根本上削弱配額價格的存在。 其原因在于，配額進入流通的方式不會改變基于配額供求關系而決定配額價值的市場基本面。即使生產者獲得免費補貼，他們仍然有減排動機，因為這樣做可以讓他們出售可能不需要的額外配額。

碳排放交易體系在過去十年的經驗發現，被覆蓋的行業普遍高估了碳價格的影響，“國際競爭力影響僅限于少數幾個行業部門”，即能源密集型和易受貿易沖擊行業（Grubb等，第9頁）。 中國政策制定者的擔憂是可以理解的，因為中國的出口導向型工業部門是國家經濟的重要組成部分，并且這些行業正在向新的經濟模式過渡。

委托拍賣在加州碳市場的運行

加州的委托拍賣適用于該州“投資者擁有的”配電公司，這些配電公司服務于加州大部分的電力需求。盡管是私人經營的公司，但受到州公共事業委員會的強力監管，該委員會需要批準相關計劃和用戶費率。私營配電公司與公共配電公司不同，后者不會得到委托拍賣的配額。 公共配電公司得到的是免費配額，但是被要求配額的使用將有益于電力消費者。為簡單起見，本文的其余部分提到的電力供應商均指采用委托拍賣的配電公司。

委托拍賣有以下三個步驟組成：

1.     配額免費發放給企業

2.     政府代表企業來拍賣配額

3.     將拍賣配額的收入分給給企業

投資者經營的配電公司將獲得免費配額。但是，他們需要按要求將配額退還給加州政府（即“委托”），政府將這些配額進行季度性的拍賣。拍賣后的收入將按照委托配額在拍賣出售配額的比重返還給配電公司。

一些方程式可能有助于解釋這一過程。加州對電力供應商的免費分配方式并非基于單一基準，但為簡單起見，下面的等式假設情況是這樣。[2]除了在對公用事業部門的配額分配采用了復雜的方法之外，應該強調的是，加州針對被視為“能源密集型，且易受貿易沖擊”的行業使用了更復雜的公式，包括基于排放強度和受貿易沖擊的程度的泄漏風險因子。貿易沖擊是指國內生產商與外國生產商進行市場競爭的程度。

以下兩個等式可以用來解釋委托拍賣：

1.     免費分配，為簡單起見，假設基于產量的免費分配是在采用了單一基準之上：

·     定義產量X，單位為千瓦時

·     定義基準Y，每千瓦時對應的配額

一個生產X單位的企業根據這個公式可以獲得的免費配額：

免費配額= X * Y

公式（1）顯示了收到的免費配額量。這些配額被退回到州政府（委托）進行拍賣。 然后，電力供應商根據他們為拍賣提供的配額收回收入。

2.     收入返還給公司

·     根據等式（1）將A定義為最初收到的配額

·     將P定義為拍賣時確定的配額價格

按照下面的公式可以算出一家產量為X并將數量A的配額委托拍賣后的收入。

返還收入= A * P

委托拍賣的優點

委托拍賣至少有以下三個優點可供中國的政策制定者考慮：

1. 與基于產出的分配法一起使用可以成為實現價格限定的最佳途徑

委托拍賣是推動拍賣分配的一種很有希望的方式，這一方式也是與中國全國碳市場初步提議的基于產出的免費分配方法相結合的。拍賣的價格下限和上限是管理價格波動最直接且經過驗證的方式。因此，如果碳市場從一開始就進行拍賣，價格監管將變得更加容易。

2. 在“純粹”的拍賣方式上增加拍賣份額

通過增加可以拍賣的配額比例，拍賣效果將得到改善。更大的市場也使價格操縱變得更加困難，而更多參與者來參與交易也會使價格信號更加明顯。

加州最初的碳排放交易體系的設計覆蓋了電力行業以及其他大型行業，其中包括許多被視為能源密集型和易受貿易沖擊的生產商，這意味著他們在基于產出分配法下獲得免費配額的同時，還會通過拍賣購買一些配額（“一級市場”）或在二級市場通過交易購買配額。后來加州和西部氣候倡議計劃下的碳市場才將控排范圍擴大到天然氣和運輸燃料。因此，委托拍賣從一開始就是拍賣分配中非常有意義的一部分。

在加州碳市場的第二個履約期內，其覆蓋范圍擴大到天然氣和運輸燃料。因為對運輸燃料的需求被判斷不存在碳泄漏風險，所以針對運輸燃料的配額完全被拍賣。但是，在碳市場剛開始運行時，拍賣配額中有一部分委托拍賣還是非常必要的。

3. 可以讓配額價值發揮更好的作用

委托拍賣允許更有針對性地使用碳排放交易體系下的因履約所需配額而創造的價值，因為它允許決策者在考慮是否讓消費者不承擔或者完全承擔碳價成本之外多了一種選擇。

加州碳市場開發的這項分配方法通過具體而高效的方式將配額收入返還給消費者，即創造了經濟效益，也保護了消費者的利益。基本上，在這一分配方式下，碳價格信號仍然有效，碳的價格也在上升的電價中得到反映。同時，電力消費者因為可以收到定期的現金返還（“氣候積分”，即每個客戶的固定支付不會隨電力消費量變化而變化），所以其利益不受碳價影響。

圖1詳細說明了該方法在降低對電力消費者賬單影響下如何影響消費者行為，[3]并顯示了電力供應商通過委托拍賣得到的收入是被如何使用。其中最大的支出是對家庭和小型企業的氣候積分，占委托拍賣收入使用的70％，這一部分固定的現金返還不會隨電量的不同而變化。即使每千瓦小時的電價上漲，固定的現金返還也有助于降低整體的電費賬單。另外，還有一部分收入的支出用于降低家庭的容量電費（residential volumetric rate reduction），從而降低碳價對家用電力消費者的影響。同時，還有7%的支出用于對大型工業的節能轉型工作。

圖 1. 委托拍賣收入的支出, 2014-2016 (加州空氣資源委員會)

加州制定的委托拍賣方式是一項超越了純粹拍賣或免費分配的更具創造性的解決方案。它使得碳市場運行的初期就采取了大量的拍賣，并且在有效保護消費者利益的同時減少了更多的排放量。

如果沒有委托拍賣，加州的政策制定者的選擇可能是（1）配額拍賣，在這種情況下，電力供應商會以更高的價格向電力消費者轉嫁成本，（2）或配額免費分配，這樣不能向消費者傳遞價格信號，進而降低了政策的有效性。

在加州電力市場的結構中，免費發放配額將使消費者無法看到碳價。在加州法規下，私營的電力供應商如果獲得免費配額后，將無法提高電價，這將抑制碳價傳遞給消費者的價格信號并降低政策有效性。盡管對整體的發電采購而言，碳價的市場信號仍將存在，但是其對電力消費者的節能激勵將會降低。然而現在的委托拍賣則提供了更好的解決方案。

與大多數的碳市場項目一樣，中國的項目設計者也嘗試在碳市場中平衡多個目標，包括盡量避免給那些已經受到來自防治空氣污染條例影響和產能過剩壓力的電力行業帶來更多的經濟影響。各種跡象表明，中國全國碳市場初期的設計方案中將采用基于產出的分配法將配額免費發放給控排企業。[4]我們也理解這一方案是在各種政治、社會和經濟因素考量之上的選擇。而委托拍賣可以讓中國全國碳市場在引入拍賣分配的同時，又不會與最初的免費分配計劃相沖突。

[1]加州環保署的經濟和分配咨詢委員會描述了該方法的優勢如下：“一種基于產出進行更新的免費分配 – 可以通過幫助企業保持低價來緩解其在碳市場運行區域內的碳泄露，從而幫助這些企業保持較大市場份額。基于產出的更新分配為企業提供的免費配額是基于當前或最近一段時間內生產水平。 如下所述，它實際上是對生產的補貼。 因此，它可以幫助州內企業保持產出水平的同時維持市場份額。《加州碳排放交易體系下的配額分配：建議》， 第13頁。   

[2] 加州采用的方法即承認目前的排放量，也旨在獎勵過去在低碳發電源方面進行重大投資的電力供應商。加州空氣資源委員會工作人員就電力部門分配額分配的具體設計和考量還有更多的討論在對電力行業配額分配的建議。  

[3]加州空氣資源委員會 《2014–2016 碳市場下電力供應企業配額分配和收入使用的報告》, 2018年3月。

[4]關于分配方法的討論可以參考William Pizer 和張希良的“中國新的全國碳市場”論文的第6頁。