節能量（用能權）有償使用和交易是在降低能源消耗總量和強度雙控目標的背景下提出的，兩者的推行是為了達成能源消費總量控制的目標，有利于能源消費結構調整，推動能源要素高效配置，又不大幅增加企業負擔。在節能量（用能權）機制的作用下，納管企業可以通過調整能源消費結構，優化能耗技術，達到降低能源消費總量的目的。本文將整理節能量（用能權）市場的最新進展情況，分析存在的主要問題，并提出相應的政策建議。

（一）各地進行多種形式節能量交易探索，但未形成規模交易

2011年8月，國務院辦公廳以國發【2011】26號印發《“十二五”節能減排綜合性工作方案》，首次提出“研究建立合同能源管理項目節能量審核和交易制度”。隨后在2011年12月，國家發改委、財政部等十二部門聯合印發了《萬家企業節能低碳行動實施方案》，再次提出要研究建立萬家企業節能量交易制度，并開展相關試點工作。

各地區在各自區域范圍內對節能量交易進行了初步嘗試。2013年2月，北京環交所聯合中國資源綜合利用協會能源資源綜合利用專業委員會共同啟動了內地首批節能量交易，交易總額達216.6噸標煤。2013年11月，山東省出臺了全國首個節能量交易規章——《山東省節能量交易管理暫行辦法》，對節能量交易內容、交易原則、交易主體、交易方式等內容做了相應規定。福建、江蘇等其他地區針對項目節能量交易、行業節能量交易做了相應交易試水。山東、福建、江蘇的交易規則如下圖所示:

圖1 山東、福建、江蘇的節能量交易規則

總體來說，節能量交易在中國尚未形成規模，各地開展交易的領域較窄，有的地區只發展了基于項目的節能量交易，有的只針對特定行業開展交易，交易頻率也較低。此外，近年來節能量交易缺乏國家政策支持，在2016年國家《“十三五”節能減排綜合性工作方案》中并沒有提到節能量交易，取而代之的是發展用能權交易。節能量現貨交易極不活躍，交易信息透明度差，市場發展不成熟，也幾乎沒有任何融資工具推出。

（二）用能權交易在節能量交易基礎上提出

用能權交易是在節能量交易基礎上提出的，主要是為了在達到控制能源消耗這一目標的前提下，盡可能改進原節能量交易機制中的不足。相比于節能量交易，用能權交易具有程序相對簡單、總量控制效果更佳、交易范圍更廣的優點，其發展歷程如下圖所示：

圖2 用能權交易發展歷程

2016年7月，國家發改委印發了《用能權有償使用和交易制度試點方案》，明確提出自2017年起，我國將在浙江、福建、河南、四川省開展用能權有償使用和交易試點，并逐步完善方案，2019年試點任務取得階段性成果，形成可復制可推廣的經驗，將在2020年開展試點效果評估，視情況逐步推廣。方案公布后，四試點響應國家號召，均對用能權交易做了相應嘗試，但由于各試點起步時間、社會基礎等不同，各省工作進展不同，其中浙江省的推進力度最大。2018年年底之前各試點的推進情況如下圖所示。2018年當年四試點推進工作，國家層面沒有新的重大政策出臺。

圖3 截至2018年底四試點省份用能權交易進展情況

（三）2019年部分省市進行基礎建設推動

節能量和用能權交易市場在2019年沒有顯著進展，也沒有融資工具推出。用能權四試點地區在這期間大都在進行基礎建設，發布了用能權交易相關管理條例和市場規則。全國各省市的推動情況如下圖所示：

圖4 節能量和用能權交易2019年的進展情況

（一）節能量交易與用能權交易本身存在市場重復建設的問題

節能量與用能權交易都是從能源消耗的角度來總體控制企業的能源消費，以達到節能減排的目的，只是采用的方法不同。節能量通過企業實際消耗的能源數量與目標能源消耗定額的差額作為指標來進行交易，用能權則是在能源消費總體控制的前提下，企業獲得一定的初始配額，實際排放若超過初始配額就需要在交易平臺上購買，沒有用完配額可以賣出。另外，兩者的規范對象都是重點用能單位，只不過各試點對納入單位年能耗要求不一樣，本質上沒有區別。再者，在調控手段上，兩者都是通過總量控制的方式來實現節能減排目標?；趦烧叩耐|性，完全沒有必要建設兩個市場。

（二）與碳排放權交易市場存在重疊問題

用能權（節能量）交易的交易機制與現有的碳排放權交易制度高度相似，用能權交易的基礎是能源消費總量控制，屬于前端把控，碳排放權交易的基礎是碳排放總量控制，屬于末端把控，但鑒于燃料消耗量和碳排放量之間具有相互換算的關系，兩者實際上測算的是同一個指標，兩個市場存在重疊問題，會加重同時在兩個市場監管下的企業的負擔。

（三）相關法律法規和交易制度缺失

節能量和用能權交易，涉及產權的確認、轉移和義務的確認、執行，需要立法確權。然而，與其他環境權益產品市場類似，節能量交易和用能權交易市場的發展缺乏立法基礎。在國家層面，尚未出臺相關管理辦法和統一的交易制度來指導地方開展工作。在地方試點層面，各地區已推行或正在制定一些管理辦法和交易制度，但進展有限，實施效果不盡人意。

（四）節能量評估、用能權配額的確定與發放執行難度大

節能量評估是指依據相應的法律法規和標準對實施節能項目后能源使用減少的數量進行量化的測量與驗證。我國雖有一套對企業節能量的計算方法，但由于現實中影響企業能耗變化的因素很多且較為復雜，如節能技改、產品結構變化等。因此該方法在實際應用中還存在局限性，不能完全滿足節能量評估的需求。在節能量驗證方面，還缺乏權威公正的第三方認證機構。

用能權配額的確定與發放是用能權交易的基礎和核心。國家發改委公布的《用能權有償使用和交易制度試點方案》中提出，用能權確權的過程既要考慮國家的用能總量控制目標，又要結合地區間的經濟社會發展水平、產業結構和布局、節能潛力和資源稟賦等因素，還要區分產能過剩行業和其他行業、高能耗行業和非高能耗行業、重點用能單位和非重點用能單位等的差異。這造成用能權配額的確定與發放存在很大技術性難題，在實際操作中執行難度很大。

（一）解決節能量交易與用能權交易間市場重復建設的問題

國家可評估目前試點的運行情況，綜合考慮機制設計和交易制度等方面的因素，擇優選擇推行用能權或者節能量交易。從目前的試點情況來看，用能權交易是在節能量交易的基礎上提出的，制度建設更完善，而且更多省份選擇進行用能權交易，近年來發展也比較快，建議取締節能量交易，發展用能權交易市場。

（二）做好與碳排放權交易制度的銜接工作

用能權（節能量）的交易機制和交易范圍及手段與碳排放權交易高度重合，它們之間的銜接工作是亟待解決的問題。目前，用能權交易由國家工信部主管，碳排放權交易由生態環境部主管，監管部門需要做好協調，明確用能權交易與碳交易之間的關系，對納入兩個市場中的企業如何進行轉換和抵扣等做出規定，最大程度避免增加企業負擔，提高企業參與市場交易的積極性。

（三）建立健全法規制度體系，搭建好交易平臺

用能權（節能量）交易是新興的交易市場，需要建立和完善法規制度體系，為其順利運行奠定基礎。國家和各試點應盡快出臺相關法律法規、細則和技術指導，完善頂層設計，促進市場良性運營。另外，需要搭建好統一的交易平臺，做好基礎設施建設，包括登記系統和交易系統等，并增加信息的透明度和數據的準確性。

（四）制定科學合理的方法學，完善交易規則

需要建立科學、統一、執行性強的方法學，包括配額的核算和分配方法、數據的監測方法和工具、企業核查方法等。配額的分配方法在實際執行中要切實可行；數據的監測方法要具體詳盡，操作性強；對企業履約的考核要客觀可靠，可以由有資質的第三方機構依據核定的方法學進行核查。還應制定統一的交易規則，包括交易實施細則、交易管理辦法、交易程序、交易平臺建設標準、交易監管等。

作者：

洪睿晨 中央財經大學綠色金融國際研究院研究員

研究指導：

崔   瑩 中央財經大學綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實驗室負責人