黨的二十屆四中全會對加快經濟社會發展全面綠色轉型，建設美麗中國作出系統部署，提出“加快落實以排污許可制為核心的固定污染源監管制度”。這是黨中央著眼“十五五”時期推動實現生態環境全面改善明確的重要任務，是新征程上持續深入推進污染防治攻堅、健全生態環境治理體系的關鍵舉措。

為何要加快落實以排污許可制為核心的固定污染源監管制度？

固定污染源監管是落實精準科學依法治污的主戰場。環境污染源按照存在形式可分為固定污染源、移動污染源兩大類。從污染排放看，固定污染源是主要污染物排放的核心來源，固定源排放的COD、NH3-N、SO2、NOx等主要污染物在總排放量中占比超80%，抓住固定污染源就抓住了污染減排的“牛鼻子”。從監管體系看，固定污染源監管處于污染源監管的主導地位，已形成從源頭準入到事中事后管控的全鏈條閉環，在我國環境監管體系中具有統領性和整合性作用。從改革方向看，完善固定污染源監管制度體系是健全生態環境治理體系的關鍵一環，有利于提升環境管理“精細化、法治化、數字化”水平，是檢驗生態環境治理能力現代化的重要標尺。

排污許可制是固定污染源環境管理的核心制度。排污許可制是黨中央明確的固定污染源監管制度體系的核心制度，旨在實現對固定污染源“一證式”管理，為我國環境管理提供基礎性、支柱性制度保障。一是整合銜接環境管理制度的核心載體。要讓排污許可制實用管用好用，關鍵在于讓其成為各項制度的固定源管理“底座”，解決制度“碎片化”問題，形成統一、高效的管理體系。二是貫穿企業全周期、全過程監管的重要工具。排污許可制將環評與排污管理、監督執法有機串聯，要求實現對排污單位事前、事中、事后全過程、全周期監管，使排污許可證成為企業守法、政府執法、社會監督的根本依據。三是落實企業主體責任的關鍵抓手。排污許可制度是界定和落實企業主體責任的核心機制，旨在推動企業建立自主環境管理體系，通過明晰排污單位權利、義務要求，強化其持證排污、按證排污責任。四是服務于生態環境質量改善的最終目標。排污許可制通過對固定污染源管理全覆蓋，將生態環境質量改善要求轉化為對每個固定污染源的許可排放要求，緊扣污染物排放量管控，是促進總量控制和生態環境質量改善有效協同的關鍵環節。

“一證式”管理體系推動固定污染源閉環式監管。我國已初步構建起以排污許可證為核心、覆蓋固定污染源的“一證式”管理體系，體現了生態環境保護“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的核心思路。一方面，排污許可證“申請—審批—核發—排污管理—監督檢查”管理流程和排污許可證管理信息平臺，為固定污染源監管提供關鍵基礎。另一方面，環評、自行監測、排放標準、生態環境執法、總量控制等關鍵制度，為固定污染源監管制度體系提供重要支撐。同時，排污許可制通過有效銜接，可以為生態環境統計、環境保護稅、排污權交易、環境信息公開等提供統一排放數據，發揮固定污染源監管制度合力。

當前面臨哪些挑戰？

我國排污許可制經歷近30年試點探索，法律標準體系不斷健全、管理體系持續完善、信息平臺建設逐步夯實，制度“四梁八柱”結構基本建立。目前，全國386.7萬家固定污染源納入排污管理，固定污染源排污許可管理全覆蓋的階段性改革任務順利完成。但隨著改革進入“提質增效、系統整合”的深化階段，固定污染源監管制度體系的深層次堵點、斷點和痛點日益凸顯，對照“全要素、全聯動、全周期管理基本實現和固定污染源排污許可制度體系完善”的改革目標任務，仍面臨多重挑戰。

全要素、全周期管控體系存在部分短板，全量許可的量化管理機制亟待健全。環境要素、行業覆蓋方面，“全要素、全行業”管控程序基本齊全，但各要素管控要求尚不完善。部分要素和污染源監管技術規范欠缺，也存在“應發未發”行業，畜禽養殖、地下水、海洋工程等領域管理路徑仍不明晰。過程覆蓋方面，缺乏“全時段、全工況、全周期”許可管控機制。一方面，缺乏對重污染天氣等特殊時段量化管控，基于排污許可的應急減排清單動態管理機制亟待建立。另一方面，未考慮爐窯首次點火、放散等特殊工況，缺乏對登記企業停產狀態的有效判定機制。量化管控方面，距離污染物排放“全口徑”管控、主要污染物排放量全量管控的目標有較大差距。重點污染物排放總量控制要求在實際工作中難以落地，排放限值管理高度依賴或簡單套用國家“排放標準”，對精準科學治污的支撐還不足。

政策銜接和部門聯動不暢，頂層設計與地方有效落實還存在一定差距。政策協同方面，與環評、自行監測、總量控制等關鍵制度，與環境統計、排污權交易、環境保護稅、入河排污口管理等關聯制度，仍存在管理鏈條斷裂、數據不一、平臺不相通等問題；與綠色低碳發展機制的政策取向一致性亟須加強，促進全面綠色轉型制度合力尚未形成。部門協同方面，許可證的責權利不統一，核發管理與主要使用方（各要素管理部門）分離，審批的聯審聯查在實踐中推行不暢，信息需求與供給難以平衡。雖然部分地區探索了監管、監測、執法聯動機制，但大部分地區仍存在“環評發證、要素監管、執法處罰”各自為戰的現象。同時，相關部門在行業監管等方面也存在銜接不足的問題。央地協同方面，國家層面統一許可排放量核算方法、分類管理等核心標準，但地方缺乏精準化、差異化管理權限。雖賦予地方根據區域生態環境質量調整管控強度的權力，但缺乏配套操作指南，且差異化管控對基層能力要求較高，導致地方“有彈性不會用”。配套資金人才支撐保障與落實核心制度要求有差距。

制度剛性和精簡高效的管理效能不足，落實排污單位主體責任仍需加強。一是基于排污許可證的排污單位環境管理制度尚未建立。“一證式”管理剛剛起步，大部分企業知曉持證排污，但缺乏按證排污意識，管理部門對排污單位和第三方的信用約束機制尚不健全。管理部門對排污許可執行質量缺乏技術監督，證后動態監管與糾錯機制未能形成高效閉環反饋，導致部分問題難以根治。二是制度剛性不足且超總量排污執法不暢。排污許可證質量排查整改缺乏法規政策保障，導致周期長。違法排污被發現概率低，最高100萬元罰款、停產整治、按日計罰等處罰威懾力依然不足。超許可排放量執法面臨制度、技術與機制多重障礙。三是精簡高效的制度效能尚未充分發揮。排污許可與生態環境質量的響應關系未打通，其環境效能難以量化。央地數據回流不暢，數智化技術滯后，遠未實現智能監管、風險預警和源頭管控。分級分類監測管理不完善，重復監測與監測空白并存，導致制度效能無法充分發揮。

“十五五”時期如何加快落實？

“十五五”時期，要聚焦“主要污染物全量許可管控，排污許可‘一證式’管理全面落實，固定污染源排污許可全要素、全聯動、全周期基本實現”目標，全力推進以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系更加完善，深入推動環境管理制度精簡合理、銜接順暢，環境監測和執法真實準確、規范有力，部門管理機制權責清晰、運轉高效，企業主體責任持續強化、落實落細，不斷將制度優勢轉化為治理效能。同時，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，充分發揮固定污染源監管對行業企業綠色轉型的引領作用，以高水平保護厚植高質量發展的綠色底色和成色，持續增強綠色發展的新動能、新優勢。

完善系統性，填補制度空白，實現量化精準管控。持續完善全要素、全量管控體系，以量化管理數據的準確性、完整性、一致性、合規性、實用性為目標，健全與生態環境質量銜接的體制機制。以污染物排放量為管控主線，重塑企事業單位總量管理機制，探索建立以排污許可為核心的企事業單位總量控制制度。支持地方試點完善基于歷史實際排放水平的許可排放量核算方法。探索規模以下畜禽養殖、海洋工程等特殊領域管理路徑。

增強整體性，形成管理閉環，強化制度和執法剛性。落實“一證式”監管執法，研究建立可操作性強、無爭議的超量執法規則共識，推動基于自動監測數據的超許可排放量執法常態化。統籌考慮企業自證守法機制，強化企業和第三方信用管理，鼓勵各地探索將許可證及執行報告質量與信用監管體系掛鉤，推動建立排污許可行業協會組織，引領和規范第三方管理。完善管理信息平臺功能，開發基于AI的許可證質量核查與執行報告智能審核、企業輔助填報等工具。

提升協同性，破除制度壁壘，推動系統深度融合。在區域允許排放量的框架下，通過排污權交易等方式配置建設項目環評總量指標，深化環評、總量控制和許可排放量的銜接，推動建立以排污許可證為確權憑證和監管載體的排污權交易制度。強化排污許可日常管理、環境監測、執法監管有效動態聯動，指導地方完善“三監聯動”（監管、監測、監察執法）工作機制，建立許可證核發和監管中的固定協作流程與責任清單，在要素部門設置負責排污許可的專職管理人員。建立基于排污許可執行報告數據的環境保護稅征管協作機制。促進排污許可與綠色金融、環境信用評價協同，引導資源環境要素向綠色低碳發展集聚，激活綠色轉型的內生動力。

作者單位：習近平生態文明思想研究中心、生態環境部環境與經濟政策研究中心