摘要：隨著國內(nèi)公共建筑規(guī)模不斷擴(kuò)大，能源消耗日益增長，而利用外部性理論和科斯產(chǎn)權(quán)理論建立的碳排放交易機制為控制公共建筑能耗提供了一種新的思路。文章立足于現(xiàn)有的公共建筑碳排放交易研究成果，結(jié)合深圳市實際，深入揭示了公共建筑碳排放交易機制缺陷及相關(guān)政策風(fēng)險。

        關(guān)鍵詞：公共建筑碳排放交易;機制缺陷;政策風(fēng)險

        根據(jù)《民用建筑設(shè)計通則》（GB50352-2005）規(guī)定，公共建筑是指為人們進(jìn)行各種公共活動提供服務(wù)的建筑，具體包括辦公建筑、商業(yè)建筑、旅游建筑、科教文衛(wèi)建筑、通信建筑和交通運輸類等建筑。公共建筑碳排放，是指公共建筑在設(shè)計、建造、使用、拆除全生命周期中燃燒化石燃料以及使用外購電力、熱、冷或者蒸氣所產(chǎn)生的包括二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟烴、全氟碳、六氟化硫、氟化碳、鹵烴以及其他未提供全球增溫潛勢值的氣體總稱。

        一、 公共建筑碳排放交易理論及框架

        公共建筑碳排放交易初始理論來源于英國學(xué)者加勒特·哈丁在20世紀(jì)60年代提出了“公地悲劇”概念：大氣環(huán)境作為一種“公地”具有很強的非排他性和非競爭性，在未界定產(chǎn)權(quán)的前提下很難進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，結(jié)果是各類主體大肆排放，而且單個或部分主體開展治理很難解決“搭便車”的問題。基于此，公共建筑碳排放交易借助于政府力量，在設(shè)定環(huán)境、資源總?cè)萘考懊鞔_產(chǎn)權(quán)的前提下，通過引入市場機制破除公共建筑節(jié)能減排障礙。

        目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對公共建筑碳排放交易機制和框架已基本上形成了一致意見。綜合哈爾濱工業(yè)大學(xué)張磊博士、西安建筑科技大學(xué)張涑賢教授的研究成果，一個完整的公共建筑碳排放交易市場應(yīng)包含排放權(quán)認(rèn)定系統(tǒng)、MRV（可監(jiān)測、可報告、可核查）系統(tǒng)、交易及抵消系統(tǒng)、運行保障系統(tǒng)四個部分，其中最核心的內(nèi)容是碳信用和碳負(fù)債的形成。政府部門在設(shè)定減排目標(biāo)基礎(chǔ)上，對不同使用類型建筑設(shè)立對應(yīng)的排放基線標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放排放許可并分配建筑碳排放配額;業(yè)主在履約周期內(nèi)對公共建筑的能耗與碳排放量進(jìn)行監(jiān)測并形成排放報告，第三方核查機構(gòu)組織實地核查;政府主管部門在第三方報告基礎(chǔ)上簽發(fā)碳信用與碳負(fù)債，業(yè)主在碳排放交易市場交易后碳信用與碳負(fù)債“抵消”，隨后進(jìn)入下一履約期。從整個流程來看，公共建筑碳排放需要強有力的運行保障體系，包括在交易前期政府有必要通過一定激勵手段來鼓勵建筑業(yè)主選擇碳減排行為，而交易開展后針對違規(guī)行為采取相應(yīng)的處罰措施，當(dāng)碳排放權(quán)價格出現(xiàn)不正常波動時，市場調(diào)節(jié)機制應(yīng)當(dāng)發(fā)揮應(yīng)有的作用，最后在達(dá)到預(yù)期的節(jié)能減排效果后，退出機制將發(fā)揮應(yīng)有的作用。

        二、 公共建筑碳排放交易機制缺陷

        通過對公共建筑碳排放交易框架進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)整個機制存在著以下幾方面缺陷：

        （一） 政府強制力起著關(guān)鍵性作用

        公共建筑碳排放交易表面上來看是依靠市場機制解決公共建筑節(jié)能減排的一條新路徑，但實質(zhì)仍然是依賴政府強制力解決建筑節(jié)能問題一種探索。一旦政府不予強制推行，在理性經(jīng)濟(jì)人的前提下，整個市場將充斥著建筑碳排放權(quán)“出售人”，而不存在實際“購買人”（因為購買人在經(jīng)過計算后不會接受非強制性碳排放配額），無法形成一個有效市場。

        （二） 交易中權(quán)利主體錯位“陷阱”

        公共建筑普遍存在所有人不唯一、使用人不唯一、所有人與使用人分離、建筑用能波動大等特點。在公共建筑碳排放交易框架中，若以公共建筑為主要對象開展交易機制的設(shè)置，將存在一個較大的悖論：假如A、B兩棟公共建筑同時納入公共建筑碳排放交易體系，A的使用率高，碳排放量高，B的使用率低，碳排放量低，按照現(xiàn)有的機制安排，將會出現(xiàn)A向B購買碳排放權(quán)的情況，也就是說政府強行創(chuàng)造了一種市場機制對低使用率的公共建筑進(jìn)行補貼，違背了社會公平和效率。如選定公共建筑所有人為交易責(zé)任主體，實踐中易出現(xiàn)責(zé)任主體與使用主體分離，違背了“誰使用、誰負(fù)責(zé)，誰污染、誰治理”原則。若將交易責(zé)任主體選定為公共建筑實際使用人或者第三方物業(yè)公司，考慮到公共建筑只有室內(nèi)照明插座用電界定清晰，而中央空調(diào)系統(tǒng)、公共區(qū)域照明、電梯等都屬于公用設(shè)施，如何把碳排放交易產(chǎn)生的債權(quán)債務(wù)關(guān)系分配給多個權(quán)利人，以何種依據(jù)進(jìn)行分配，中間溝通協(xié)調(diào)成本大，整個過程極易滋生矛盾和沖突，難以推廣。

        （三） “碳泄漏”問題無法杜絕

        公共建筑碳排放包括了公共建筑在設(shè)計、建造、使用、拆除等四個階段碳排放，現(xiàn)有的公共建筑碳排放交易機制僅將使用階段碳排放納入交易，其他三個階段基本處于交易空白狀態(tài)。此外，公共建筑使用人行為會直接對建筑碳排放數(shù)據(jù)產(chǎn)生影響，在存在可預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)下，部分公共建筑碳排放交易主體會提前采取避險性舉措，如放棄使用管道天然氣而改用瓶裝天然氣，直接造成碳排放核查數(shù)據(jù)低于實際排放數(shù)據(jù)，即“碳泄漏”情況出現(xiàn)。

        三、 政府推動公共建筑碳排放交易政策風(fēng)險分析

        從國內(nèi)建筑節(jié)能實踐來看，公共建筑碳排放交易屬于市場部分失靈的領(lǐng)域，需要政府干預(yù)和宏觀調(diào)整。這里以深圳市為例，對政府強力推動公共建筑碳排放交易的政策風(fēng)險予以剖析。

        （一） 標(biāo)的重復(fù)交易風(fēng)險

        目前深圳市已將多家大型能源和電力企業(yè)納入工業(yè)碳排放交易市場，公共建筑用能基本來源于這些企業(yè)，如果在已有的工業(yè)碳排放交易市場基礎(chǔ)上再推出公共建筑碳排放交易板塊，將直接面臨碳排放權(quán)二次交易的事實。同時現(xiàn)有的大型公共建筑中包含了很多由財政資金補貼完成節(jié)能改造建筑或者綠色建筑，如果將這類建筑納入公共建筑碳排放交易體系很容易引發(fā)“圈錢”的嫌疑。

        （二） 政出多門風(fēng)險

        根據(jù)《深圳市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，市發(fā)展和改革部門是本市碳排放權(quán)交易工作的主管部門，市住房建設(shè)、交通運輸?shù)炔块T接受主管部門委托，負(fù)責(zé)本行業(yè)的碳排放交易的管理、監(jiān)督檢查與行政處罰，市市場監(jiān)督管理部門、統(tǒng)計部門、各區(qū)政府等職能部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)碳排放交易相關(guān)工作。按照這一思路，公共建筑碳排放交易將由發(fā)改部門委托住建部門負(fù)責(zé)，各相關(guān)部門配合，這種大而全的負(fù)責(zé)機制，很可能造成監(jiān)管力量分散、監(jiān)管乏力的問題。

        （三） 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失風(fēng)險

        建筑物碳排放交易需要大量的歷史數(shù)據(jù)來做支撐，而部分關(guān)鍵性數(shù)據(jù)缺失可能會導(dǎo)致整個交易體系出現(xiàn)執(zhí)行難的情況。例如，在確定公共建筑碳排放基線時，需要對各種用途的公共建筑歷年的碳排放數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計，一旦設(shè)計失準(zhǔn)將對公共建筑碳排放交易活動中減排收益產(chǎn)生直接的影響：基線過高會降低整個建筑物碳排放交易體系的約束力，過低會降低對市場主體的激勵作用，直接導(dǎo)致交易市場中的供需關(guān)系失衡，無法實現(xiàn)“碳抵消”，最終引發(fā)市場失靈。

        （四） 交易成本過高風(fēng)險

        根據(jù)第三方核查機構(gòu)口頭報價，大型公共建筑物一個周期的碳排放報告成本和碳排放核查費用合計約1萬元，涵蓋報告費用和核查費用。在進(jìn)入市場交易時，每棟公共建筑如果參照工業(yè)碳排放市場基本會員費、交易費雙向收取的標(biāo)準(zhǔn)，最低成本已經(jīng)超過3萬元。如果以一年為一個交易周期，大部分公共建筑碳排放交易責(zé)任主體在扣除交易成本和費用后為負(fù)收益，剩下的收益微不足道，難以調(diào)動市場積極性。

        （五） 參與者能力不足風(fēng)險

        公共建筑物碳排放交易作為一個全新的領(lǐng)域，不管是政府機關(guān)還是市場交易主體，都普遍缺乏既熟悉公共建筑碳排放交易規(guī)則設(shè)定以及相關(guān)配套政策，同時也了解建筑節(jié)能專業(yè)知識的人才。這里以一個公開市場必備的披露機制為例，政府在與相關(guān)責(zé)任主體簽訂保密協(xié)議前提下，在法理上很難對歷史排放數(shù)據(jù)、預(yù)分配配額數(shù)量和實際碳排放量等相關(guān)信息進(jìn)行公開。

        四、 結(jié)語

        綜合以上對公共建筑碳排放交易機制及政策風(fēng)險的分析，我們可以得出以下幾點結(jié)論：其一，公共建筑碳排放交易是在政府強制力下的形成一種市場交易機制，其中一方的收益建立在另一方的付出基礎(chǔ)上，某種程度上就是零和游戲，存在很大的機制缺陷。其二，從實際操作來看，政府主導(dǎo)推動公共建筑碳排放交易過程較為復(fù)雜、社會成本高，如果強行推動，最終只是小范圍試點或者小眾市場，不具備向全國推廣應(yīng)用價值。其三，與歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國城鎮(zhèn)建筑能耗，無論是人均能耗還是單位建筑面積運行能耗，均低于發(fā)達(dá)國家，政府在出臺相關(guān)節(jié)能政策時，一定要考慮到未來一段時間建筑能耗還有合理上升空間的國情。其四，從發(fā)展的角度來看，建筑節(jié)能是提升社會效率和能源效率的有效手段，政府可以通過認(rèn)定綠色建筑、利用可再生能源等方式推動建筑節(jié)能工作，進(jìn)而改變社會輕視環(huán)境保護(hù)的意識。

        參考文獻(xiàn)：

        [1]張涑賢，郭朦朦.公共建筑碳排放權(quán)交易體系研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2016，32（4）.

        [2]張磊.公共建筑碳排放權(quán)交易機理及體系研究[D].哈爾濱：哈爾濱工業(yè)大學(xué)，2012.

        作者簡介：

        蔣太葵，林芬芳，廣東省深圳市，深圳市光明區(qū)建發(fā)集團(tuán)。