摘要：碳交易核查制度是建立碳交易政策公信力，實現公平、公正和透明的碳交易市場的核心手段和措施之一，本文系統研究分析了七省市碳交易試點在核查技術規范、核查機構監督管理、復查實施三方面的實踐經驗，并為全國碳市場核查制度建設提供借鑒。

關鍵詞：碳交易核查經驗

在碳交易制度實施過程中，真實、準確的碳排放數據是碳交易政策的生命線和重要保障，因此，對企業提交的碳排放報告進行核查是提高數據質量，實現碳交易市場公平、公正和透明的核心手段和措施之一。我國七省市碳交易試點自2013年陸續啟動以來，已逐漸完善了碳交易制度的各技術要素，在核查制度方面的實踐經驗主要包括以下三個方面：一是制定核查技術規范和標準，即對核查程序、核查內容、核查報告進行規定；二是對核查機構進行準入和管理，即制定核查機構的門檻標準、監管措施；三是對核查結果進行復查和相關管理。

各試點地區通常以規范性文件方式，對核查原則、目的、依據、流程、內容以及核查報告的編寫等進行具體規定，并制定了核查報告、核查計劃等文件模板，形成了完整的核查技術規范體系，并呈現以下特點：

（一）核查技術規范和依據趨于一致

各地均要求第三方核查機構應以獨立、公正和保密的原則，經過核查準備、實施和報告編寫三個階段進行核查工作。應通過文件評審和現場訪問等方式對排放單位的基本情況、核算邊界、方法、數據（活動水平、排放因子等）以及排放量等情況進行核查和交叉核對，經過內部復核后提交核查報告和結論。

核查的目的是檢查企業是否按照行業核算指南的要求監測和報告了排放數據，因此各地已頒布的排放核算指南是核查工作的基本技術依據。大部分試點地區發布了分行業的核算指南，而深圳和重慶的核算指南沒有細分行業。核算方法不區分行業會影響排放數據計算的準確性和科學性，進而影響核查結果質量。

（二）對監測計劃的核查要求呈現差異

監測計劃將核算方法落實到具體監測行動，包括監測范圍、方式、頻次、人員以及質量控制措施等，是企業進行排放核算的最重要基礎、是核查機構進行核查的最重要依據之一。多數試點都規定了監測計劃要求（但缺少模版，大多流于形式），有的地區還要求企業在監測期開始前向主管部門提交和備案監測計劃。因此這些地區在核查規范中要求對企業實施監測計劃的情況以及監測活動與備案計劃的符合性進行核查，監測計劃是核查過程的重要組成部分。

（三）文件模板詳細程度各異，是影響核查質量的潛在因素

核查報告是確認企業排放量的最重要依據，其編寫質量反映了整體核查工作的科學性和可信度。其中北京和上海對核查報告的編寫要求最詳盡，北京還根據歷史數據核查過程中的經驗教訓，針對核查報告的編寫制定了《北京市碳排放第三方核查報告編寫指南》，對核查報告中每項內容都有統一詳細的書寫要求，使核查報告的編制實現了標準化，對提高核查質量產生了積極影響。

另外，核查計劃的作用與企業進行排放核算制定的監測計劃相近，是核查工作的綱領，也是主管部門實施飛行檢查等監管措施所需的必要信息。因此，上海、重慶、廣東、湖北和深圳要求核查機構應對每個需核查的企業制定核查計劃，規定了包括被核查企業情況、核查準則、核查小組構成、核查日程等內容的核查計劃模板。

對核查機構事前、事中和事后的監督管理是保障核查質量的重要環節。各試點有些通過出臺專門的管理辦法，有些通過碳交易管理辦法或招標文件等對核查機構的管理做出規定要求，構成了以監管主體、監管對象和監管手段為主要內容的監管體系，見表2。監管主體通常是地方發改委，只有深圳聯合地方市場監管部門共同管理核查機構。監管對象無疑是核查機構及其核查工作。而監管手段是監管體系的核心，監管主體只有實施有效的管理手段才能實現保證核查質量的目標。

（一）事前監管

試點地區大部分采取核查機構備案制度，有的則采用招投標方式，嚴格選拔，要求申請機構在本地注冊或設有分支機構，注冊資金達到一定規模，具有在企業排放核查、減排項目核查、清單編制、節能量審核、方法學開發等方面的業績，擁有一定數量的專業核查人員等。部分地區對核查機構要求分專業領域取得核查資質（北京、湖北、上海、廣東）。北京、深圳和湖北湖北對核查員備案有文件要求，但未公布備案核查員。還采取機構和核查員雙備案方式加強管理。

（二）事中和事后監管

對核查機構的事中和事后監管手段主要包括：現場檢查、對核查報告進行復查、要求核查機構提交年度工作報告、年度評估、罰款、黑名單、納入信用記錄以及取消備案等方式。

其中，現場檢查是指在收到核查機構的核查計劃后，在不事先通知核查機構的情況下在核查實施當日直接到排放企業現場進行飛行檢查；復查是指由專家或機構對核查報告進行第四方檢查；年度評估是指主管機構通過建立評估核查機構業務表現的指標體系來定期對核查機構進行檢查，根據評估結果可以對核查機構進行罰款、納入黑名單或信用記錄，甚至取消備案等處罰方式。

復查和年度評估是試點期間最常用的監管手段，其中復查被所有試點采用，廣東和上海還對核查機構進行了制度化年度評估。

（三）服務模式

北京在后期、深圳在履約期階段都采取市場化方式，由企業自行選取核查機構并支付核查費用。其他試點均采用政府采購、委托方式購買核查機構的服務。市場化方式導致核查工作出現利益共同體、企業與核查機構合謀、以及惡性競爭壓低價格等問題，損害了核查質量和碳交易制度的公信力。

三、復查的實施與管理

在當前控排企業報告水平和核查機構能力不足的國情下，所有試點地區為保證數據質量、提高數據可信度，又組織專家或機構對核查結果進行了復查。試點地區實施的復查工作可歸納為復查對象、主體、范圍、內容和形式，以及管理等方面，見表3。endprint

核查機構提交的核查報告（及企業排放報告）是復查對象。各地的復查主體不同，如北京、廣東組織專家進行評審，深圳深圳由發改委委托深圳質量強市促進會組織專家評審。、重慶和天津由不參與核查工作的機構進行獨立第四方復查，上海和湖北由核查機構之間交叉復查。在復查范圍方面，北京、天津、廣東和湖北對所有核查報告進行了以文件評審為主的復查，北京又委托核查機構對評審有問題、排放量波動大的排放單位進行再核查；天津又由第四方從每家核查機構抽取一家企業，一同進駐現場核查。深圳對管控單位總數10%—30%的核查報告進行了抽查和重點檢查。上海和重慶則是對排放報告與核查報告相差明顯、年度排放量同比差異大或者企業對核查結果有異議的部分核查報告進行了復查，復查比例約10%—30%。

絕大多數試點在履約前進行復查，根據核查報告、復查結果、以及與控排企業溝通等方式核定最終排放量來完成履約。而深圳則在每年履約結束后進行復查，若復查結果對履約產生影響，將對企業的履約做相應調整。復查的主要內容是檢查核查工作是否符合核查技術規范的要求，審核核查報告的完整性、規范性和數據合理性等。復查的形式包括書面審查和現場檢查、抽查。復查費用均由試點地區財政承擔。

碳交易政策在國內是新生事物，各類相關方能力嚴重不足。在核查領域表現為核查機構數量少、核查水平和人員欠缺等方面。試點地區對核查工作的各個環節制定和實施了不同形式的提高和保障質量的手段，形成了比較規范、科學和嚴謹的核查體系，在核查技術規范、核查機構管理以及對核查結果進行復查等方面為全國碳市場的建設提供了可借鑒的經驗和教訓。

首先，制定詳細的核查技術規范是核查制度的基本前提，技術規范應以科學、合理的核算指南為主要依據，監測計劃應被納入行業核算指南和核查內容要求，以保證數據質量。深度規范核查報告和核查計劃編寫有助于提高核查質量。

其次，對核查機構和核查人員實行雙重準入有助于加強對機構和人員的管理，從而達到提高核查質量的目的。對核查報告進行復查和對核查機構的定期評估是目前比較行之有效的事中和事后監管手段。

最后，核查服務需要充足的經費、人員和時間以保障核查和數據質量。