作為具體施政措施，李明博的“綠色增長”留下了兩筆最重要的遺產(chǎn)：碳排目標(biāo)管理制度（TMS），和作為其后續(xù)替代方案的碳交易機(jī)制（ETS）。但是，一項(xiàng)不但沒有觸動(dòng)既有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，相反還試圖將既得利益者納入行動(dòng)陣營內(nèi)的改革方案，勢必將走向另一個(gè)發(fā)展方向。

圍繞著碳，韓國最有財(cái)力的各大企業(yè)展開了不遺余力的游說。同樣不能錯(cuò)過這個(gè)機(jī)會(huì)的還有三個(gè)與法案實(shí)施有直接利益相關(guān)的政府部門：負(fù)責(zé)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的環(huán)境部、負(fù)責(zé)支持商業(yè)和促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的知識經(jīng)濟(jì)部，以及負(fù)責(zé)可能影響碳稅的稅收制度的策略與金融部。

各方各有利益和立場：前身為工業(yè)與能源部的知識經(jīng)濟(jì)部強(qiáng)烈傾向于以行政管理手段運(yùn)作的碳排目標(biāo)管理制度，反對碳交易機(jī)制，與此同時(shí)，該部與商業(yè)組織聯(lián)系緊密，幾乎成了政府內(nèi)部大企業(yè)的代言人（注一）。而環(huán)境部則將碳交易機(jī)制視為減排手段的成熟形態(tài)，希望在碳排目標(biāo)管理制度的基礎(chǔ)上建立完善的碳交易機(jī)制體系。

在企業(yè)角度，已經(jīng)靠智能手機(jī)和芯片賺足了錢、本身能源消耗量又不高的三星和Hynix并不排斥為推動(dòng)應(yīng)對氣候變化的新政付出一些金錢，但韓國兩大鋼鐵企業(yè)浦項(xiàng)鋼鐵和現(xiàn)代制鐵卻不這么看。而在另一邊，盡管太陽能等可再生能源行業(yè)在碳市場中占有極為有利可圖的地位，因此會(huì)更傾向于支持碳交易機(jī)制方案和更高的碳價(jià)，但考慮到三星和LG兩家巨頭不約而同地錯(cuò)過了太陽能投資的關(guān)鍵窗口，而2008年金融危機(jī)沉重打擊了韓國本就實(shí)力有限的太陽能行業(yè)，這些理論上處于轉(zhuǎn)型風(fēng)口的企業(yè)在現(xiàn)實(shí)政治中并無太多話語權(quán)。

唯一被幾乎徹底排除在討論之外的是民間機(jī)構(gòu)和非政府環(huán)境組織。一篇發(fā)表于2014年的論文量化了這一發(fā)現(xiàn)：在使用關(guān)系網(wǎng)模型的可視化分析下，韓國氣候政策主要由政府組織（GO）主導(dǎo)，伴有與商業(yè)組織（BO）的密切聯(lián)動(dòng)，唯獨(dú)民間組織（CO）始終處于協(xié)商網(wǎng)絡(luò)的邊緣地帶。

● 韓國氣候政策相關(guān)協(xié)商網(wǎng)絡(luò)可視化示意圖，白色圖標(biāo)為民間機(jī)構(gòu)，灰色為商業(yè)機(jī)構(gòu)，黑色為政府機(jī)構(gòu) / 網(wǎng)頁截

如此談判形勢，結(jié)局不難預(yù)見：碳稅方案被迅速否決，各方利益首先在被認(rèn)為更為簡單可控的碳排目標(biāo)管理制度上達(dá)成了平衡。這一制度在2010年落地，至2012年正式付諸實(shí)施。其形式為制定各范圍內(nèi)企業(yè)的排放總目標(biāo)，超出者將向政府繳納罰金，但考慮到對經(jīng)濟(jì)增長的可能負(fù)面影響，這一機(jī)制被設(shè)計(jì)得十分寬松，各企業(yè)的減排目標(biāo)可以通過企業(yè)與政府部門談判來確定。

也在2012年，《溫室氣體排放許可分配和貿(mào)易法》通過，相應(yīng)的碳交易機(jī)制則因工商界的持續(xù)抵制和抗議而延至2015年才正式啟動(dòng)實(shí)施。

來自韓國氣候變化和政治研究智庫AIGCC的三位專家Yong Por，Tom Arup和Minjoo Kim在采訪中對世界說表示，韓國的碳交易額度顯然“過于寬松”，這一判斷的證據(jù)之一，是韓國碳市場（KETS）進(jìn)入第三階段正式向各金融中介機(jī)構(gòu)甫一開放，碳價(jià)就隨之急劇下跌。韓國政府被迫在2021年4月緊急出臺了臨時(shí)最低價(jià)格限制，這也暗示著此前多年來的碳交易機(jī)制在減排控碳方面的真實(shí)效率極為可疑。（注二）

從1991年到2021年，韓國的總碳排量自300百萬噸一路上漲到720百萬噸，翻了一倍有余。煤電仍占電總量的40%以上。眼下，即使是巴黎協(xié)定中在專家看來只能算十分“軟弱”的原有2030年減排目標(biāo)，也極有可能無法實(shí)現(xiàn)（注三）。由于承諾政策落實(shí)效果可疑，2016年，國際氣候行動(dòng)追蹤組織（Climate Action Tracker）已將韓國列為全球頭號“氣候惡棍”。除此之外，根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署公布的數(shù)據(jù)，直到2021年2月，韓國仍是全球第四大煤炭進(jìn)口國和第三大海外煤電投資國。

直到現(xiàn)在，韓國尚未完成任何一個(gè)曾經(jīng)承諾過的減排目標(biāo)。

● 今年6月10日綠色和平首爾辦公室與韓國蓋洛普中心共同進(jìn)行的民調(diào)結(jié)果 / 網(wǎng)頁截圖

民調(diào)顯示出了同樣的結(jié)果：有66%的韓國民眾認(rèn)為韓國大企業(yè)沒有正確應(yīng)對氣候危機(jī)，其中23%的人認(rèn)為韓國大企業(yè)完全沒有任何行動(dòng)。同期針對來自五個(gè)國家的相關(guān)領(lǐng)域一百位專家的調(diào)查則顯示，高達(dá)87%的受訪專家認(rèn)為韓國應(yīng)立即擴(kuò)大可再生能源的使用。

持續(xù)缺位的社會(huì)

事情會(huì)走到這一步并不真的值得驚訝。自樸正熙時(shí)代起，韓國政府與大企業(yè)之間的利益網(wǎng)絡(luò)越織越密，此后的改革從未真正觸及這一根本問題。減碳時(shí)代，所有國家必須面對的頭號問題就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型成本。而在韓國，擺在政府與大企業(yè)之間談判桌上的問題是：誰應(yīng)該為此買單？

雙方都不想出面買這個(gè)單，所以事情年復(fù)一年地拖了下去。

李明博政府下臺之后，接下來的幾任總統(tǒng)在氣候方面均無建樹。2015年，時(shí)任總統(tǒng)樸槿惠在歐洲貿(mào)易伙伴國的強(qiáng)烈壓力之下重提減排承諾，其力度尚不如2010年時(shí)的李明博。隨后，樸槿惠也因政治丑聞下臺，問題終于集中到了新總統(tǒng)文在寅面前。

平心而論，最近十幾年來韓國的減碳政策并非全無進(jìn)展。AIGCC的三位專家在與世界說的采訪中指出，韓國的碳排密度（指定額GDP增長情況下排放的二氧化碳數(shù)量）目前約為0.6，顯著低于亞洲平均水平0.98，“這是一個(gè)相當(dāng)積極的結(jié)果。”

只是，這些進(jìn)展距離最終目標(biāo)仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

2020年4月，在新冠疫情和全球越來越大的減排壓力下，韓國舉行了新的議會(huì)選舉，所有參選黨派都在氣候變化和減碳問題上做出了相應(yīng)承諾。然而，最終以壓倒性優(yōu)勢贏得了選舉的共同民主黨于選舉結(jié)束后宣布的新政方案卻直到引爆輿論，才以打補(bǔ)丁的方式在其中添上了有關(guān)能源轉(zhuǎn)型和減排的內(nèi)容，并承諾總預(yù)算的45.9%將投入綠色項(xiàng)目。即便如此，民間環(huán)境組織仍將這一“綠色新政”指為2008年李明博“綠色低碳增長”的復(fù)活，認(rèn)為其內(nèi)容完全可以視作是一個(gè)新版的大企業(yè)財(cái)政刺激方案。

● 韓國“綠色新政”具體內(nèi)容 / 網(wǎng)頁截圖

2020年10月，文在寅宣布了韓國到2050年實(shí)現(xiàn)國家碳中和的目標(biāo)。12月，2050碳中和計(jì)劃行動(dòng)方案獲得通過，“綠色新政”正式上線。民間機(jī)構(gòu)在政策形成過程中的參與度依然低得可憐：這項(xiàng)方案中既沒有涉及維護(hù)和修復(fù)社會(huì)公平、縮小發(fā)展水平差距等內(nèi)容，也沒有提及社會(huì)參與和公眾教育，相反仍然集中在不同領(lǐng)域的大型投資項(xiàng)目上，例如新能源汽車投資和大規(guī)模建筑翻新改造計(jì)劃（主要涉及能源改造）。環(huán)保人士和民間組織持續(xù)詬病這項(xiàng)計(jì)劃沒有提出任何具體措施或設(shè)立最后期限，其中僅有的關(guān)于減排量目標(biāo)的設(shè)定尚不如2018年通過的2030年行動(dòng)計(jì)劃，而后者如今也越來越像無法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)了。

在“綠色增長”的基礎(chǔ)上，更多人懷疑這一次的“綠色新政”只會(huì)與十二年前一樣，再次以大企業(yè)的借機(jī)擴(kuò)張為最終結(jié)局。

地方包圍中央

不能說韓國對于氣候變化全無行動(dòng)。只是眼下，這里的關(guān)鍵行動(dòng)者或許并非過去二十年來任何一屆中央政府，而是近年來日益活躍的地方政府和草根活動(dòng)家。2020年3月，在新冠疫情最為緊張的階段，韓國青少年氣候行動(dòng)組織“Youth 4 Climate Action”將韓國政府起訴到憲法法院，認(rèn)為他們沒有在氣候變化問題上付出應(yīng)有的行動(dòng)。案件迄今仍在等待開庭。

而更多的參與者正在出現(xiàn)。去年6月5日，也即世界地球日當(dāng)天，全韓228個(gè)地方政府中的226個(gè)聯(lián)名在國家議會(huì)上發(fā)表氣候緊急狀態(tài)宣言，承諾將為拉住全球升溫幅度積極行動(dòng)。這是全球最大的地方聯(lián)合氣候緊急狀態(tài)網(wǎng)絡(luò)。

銀行和金融機(jī)構(gòu)也在做出反應(yīng)：去年10月在韓國國會(huì)對政府工作的年度審計(jì)會(huì)議中，韓國國有機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)的高級管理層均承認(rèn)，盡管尚無明確的政治和法律要求，未來繼續(xù)進(jìn)行海外煤電投資的可能性已非常小。

半年后的2021年4月，文在寅代表韓國政府承諾終止所有海外煤電項(xiàng)目。

韓國是一個(gè)對氣候?yàn)?zāi)害感受十分強(qiáng)烈、處境也相當(dāng)脆弱的國家。2018年夏季，韓國大部分地區(qū)遭遇前所未有的熱浪侵襲。2019年秋季則發(fā)生了史上最多的臺風(fēng)。2020年的季風(fēng)季節(jié)，首爾和附近地區(qū)陷入了長達(dá)54天的持續(xù)降水，漢江漲水致使超過8000人被迫撤離居所。

“一年的極端天氣事件可能被視為異常。但是，當(dāng)百年歷史的記錄每年都被打破時(shí)，這就是所謂的危機(jī)。”“Youth 4 Climate Action”成員Yujin Kim在今年5月寫給路透的一篇文章中說，“每一天，這個(gè)星球的物理系統(tǒng)都被越來越遠(yuǎn)地推向不歸路，我很害怕隨著危機(jī)的升級，今年夏天來臨的會(huì)是什么。”

注：

1.2012年8月，知識經(jīng)濟(jì)部下屬綠色增長和氣候變化局官員在溫室氣體排放管理法案通過后與工商業(yè)代表舉行會(huì)面以討論應(yīng)對該法案的措施，后被當(dāng)時(shí)的總理辦公室視為聯(lián)合工商業(yè)代表對碳交易機(jī)制方案發(fā)起的抗議，綠色增長和氣候變化局局長和一位助理級別官員因此被解職。

2.韓國碳交易機(jī)制的實(shí)施分為三個(gè)階段：第一階段2015-2017年，100%的碳許可證維持自由分配，第二階段2018-2020年，97%的碳許可證自由分配，3%將被拍賣，第三階段2021-2025年，允許金融中介機(jī)構(gòu)進(jìn)場，自由分配的許可額度降低到90%以下。

3.根據(jù)韓國政府2018年公布的“2030年溫室氣體減排路線圖”，按“一切照舊”路徑，預(yù)計(jì)2030年韓國的溫室氣體排放量為8.5億噸左右，而政府的目標(biāo)是減排35%，降至5.36億噸。

參考文獻(xiàn)：

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