2025年8月，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于推進綠色低碳轉型加強全國碳
市場建設的意見》（以下簡稱《意見》）發布，提出了“加快建設全國
碳排放權交易市場”，“積極發展全國溫室氣體自愿
減排交易市場”，“著力提升
碳市場活力”，“全面加強碳市場能力建設”等任務和措施。
2025年9月，《2024、2025年度全國碳
排放權交易市場
鋼鐵、
水泥、鋁冶煉行業配額總量和分配方案（征求意見稿）》（以下簡稱《分配方案》）及其配套編制說明發布，明確了總體要求、配額分配范圍、配額計算方法、配額發放、配額清繳和配額結轉等內容。
一、水泥行業納入碳市場后的時間表
1.時間表
《意見》制定了2027、2030年兩個關鍵時間節點的目標：
到2027年，全國碳排放權交易市場基本覆蓋工業領域主要排放行業，全國溫室氣體自愿減排交易市場實現重點領域全覆蓋。
到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎、免費和有償分配相結合的全國碳排放權交易市場，建成誠信透明、方法統一、參與廣泛、與國際接軌的全國溫室氣體自愿減排交易市場，形成減排效果明顯、規則體系健全、價格水平合理的碳定價機制。
目前，生態環境部發布了《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業工作方案》（環氣候〔2025〕23號）和《關于做好2025年全國碳排放權交易市場有關工作的通知》（環辦氣候函〔2025〕140號），水泥行業進入全國碳市場的相關進程如下：
2024年度：2024年度作為水泥行業首個管控年度，2025年底前完成首次履約工作。2024年度配額分配量與其經核查的實際碳排放量相等，所有企業均無配額缺口，無需支付履約成本。
2025、2026年度：配額采用碳排放強度控制的思路分配，激勵先進、鞭策落后，企業所獲得的配額數量與產能產出掛鉤，合理確定配額盈缺率，行業整體配額盈虧基本平衡。
2027年度及后續年度：對標行業先進水平優化配額分配方法，推動單位產品產量（產出）碳排放不斷下降?！兑庖姟诽岢?，到2027年，對碳排放總量相對穩定的行業優先實施配額總量控制。
在全國碳市場多輪
政策鋪墊下，水泥企業對納入
碳交易體系已有一定準備，整體保持積極態度，過渡節奏平穩。
2.2024、2025年度配額實行免費分配
結合《分配方案》及其配套編制說明，水泥行業2024、2025年度配額實行免費分配，基于單位產出碳排放量分配配額。
2024年度方案采取“等量分配”原則，即依據經核查的實際碳排放量進行等量配額，企業整體無缺口、無需履約成本。這為新納入全國碳市場的水泥企業提供了關鍵的“適應期”，一方面企業可以在無實質履約壓力的環境下，逐步熟悉全國碳市場的核算、核查、履約等核心規則；另一方面，也能借助這一周期夯實自身碳排放數據統計基礎，為后續配額收緊做好準備。2025年度則轉為按照碳排放強度控制思路實施分配，配額與實際產出掛鉤，不設絕對上限約束。行業整體配額保持基本平衡，各重點排放單位盈缺率控制在較小范圍（最高不超過3%），避免了對企業生產經營的過度沖擊。整體來看，過渡節奏平緩、銜接順暢，體現了政策從過渡到常態的節奏安排。
3.分類細化有助于公平過渡
《分配方案》指出，2025年度水泥行業僅生產白色硅酸鹽水泥熟料的生產線、當年度電石渣替代率超過15%的水泥熟料生產線、石膏制硫酸副產硅酸鹽水泥熟料生產線獲得的年度配額與其經核查的實際碳排放量相等。
結合《分配方案》編制說明，“考慮到白色硅酸鹽水泥熟料生產線、石膏制硫酸副產硅酸鹽水泥、電石渣熟料（電石渣替代率超過15%）生產線等因終端產品、使用原料的特殊性，其碳排放強度與普通熟料生產線差異較大。為維護行業公平，避免對企業的激勵約束作用過大，對上述三類生產線基于實際碳排放量等量分配配額”。這三類生產線在行業中占比小、區域集中，對行業總體碳排放影響有限。這一設計有助于維護行業公平、保障平穩過渡。
未來應結合碳排放強度與戰略價值“雙維度”，進一步細化分類標準，并根據履約實際和技術演進規律動態調整基準值，使政策更精準地反映企業碳效率。
《分配方案》明確CCER抵銷要求。編制說明提到，“考慮到2024年度等量發放配額且可直接用于清繳，擬明確重點排放單位可使用2024年1月22日全國溫室氣體自愿減排交易市場啟動后登記的核證自愿減排量（CCER）抵銷2025年度配額”。《碳排放權交易管理辦法（試行）》第二十九條，“重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵銷比例不得超過應清繳碳排放配額的5%”。
2024年12月，在已經發布的首批造林
碳匯、并網光熱發電、并網海上風力發電、紅樹林營造等4項
方法學基礎上，生態環境部發布了煤礦低濃度瓦斯和風排瓦斯利用、公路隧道照明系統
節能等第二批2項方法學。2025年8月，生態環境部就純農林生物質并網發電、熱電聯產，海上油田伴生氣回收利用，陸上氣田試氣放噴氣回收利用，陸上油田低氣量伴生氣回收利用等4項方法學公開征求意見，9月，生態環境部就規模化豬場糞污沼氣回收利用工程、濱海鹽沼植被修復、海草床植被修復等3項方法學公開征求意見。
生態環境部召開10月例行新聞發布會，據介紹，截至10月28日，全國溫室氣體自愿減排交易市場已經成功登記了31個項目和1504萬噸的CCER，累計成交量達到了325萬噸，成交額2.7億元。
5.轉結政策
《分配方案》明確配額結轉規則。編制說明提到，“《2023、2024年度全國碳排放權交易發電行業配額總量和分配方案》（國環規氣候〔2024〕1號）中相關結轉規定適用于鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業，相關重點排放單位可通過市場開展配額交易，并按照該方案要求申請將持有的2019-2024年度配額結轉為2025年度配額，未結轉配額不再用于2025年度及后續年度清繳。2025年度配額可以按照有關規定用于后續年度配額清繳。此外，考慮到擴圍后存在企業同時納入兩個及兩個以上重點排放單位的情況，進一步明確了該種情形下重點排放單位基礎結轉量計算規則（此時基礎結轉量為1萬噸）”。
6.配額分配逐步與產業政策協同
《分配方案》明確指出，“逐步與重點行業大氣污染防治績效分級，以及相關行業主管部門制定的產能置換、產能規范、產量調控政策銜接協同，推動行業有序減碳、安全降碳”。預計
碳配額分配將逐步與水泥行業其他產業政策協同，形成減污降碳控產能等多維度管控模式。
二、水泥企業綠色低碳轉型路徑——以能效提升與原、燃料替代為核心路徑
依據《企業溫室氣體排放核算與報告指南 水泥行業（CETS—AG—02.01—V01—2024）》（以下簡稱《指南》），熟料生產溫室氣體排放核算和報告的排放源包括化石燃料燃燒排放和過程排放。
1.化石燃料燃燒排放
化石燃料燃燒排放：化石燃料在水泥窯中燃燒產生的二氧化碳排放，不包括替代燃料燃燒產生的二氧化碳排放，也不包括水泥窯點火柴油燃燒產生的二氧化碳排放。
目前水泥行業減排的核心抓手是降低化石燃料燃燒排放，關鍵路徑就是減少煤炭消耗。煤炭約占水泥生產能源消耗的80%～90%，既是主要排放源，也是企業成本的重要構成。在煤價高企時，燃料成本甚至占企業營業成本的50%以上，因此減煤既有顯著的降本效益，也具備減排價值。
提升水泥窯系統能效是降低化石燃料燃燒排放的主要途徑。《水泥行業
碳減排技術指南》提到的提升能效技術有水泥工業智能化技術，以及水泥窯爐用耐火材料整體提升技術、預熱器分離效率提升及降阻優化技術、五級預熱器改造低能耗六級預熱器技術、分解爐自脫硝及擴容優化技術、冷卻機升級換代技術（三代更換為四代）、富氧燃燒技術、窯頭燃燒器優化改造、生料易燒性和操作管理提升技術等。
盡管提升水泥窯系統能效是主要手段，但行業在能效優化上的邊際效應已趨遞減，單純依賴能效改造的減排空間有限。當前，在現行核算規則下，替代燃料的溫室氣體排放暫不計入核算體系，使得其成為企業降碳的重要突破口。
替代燃料是指在熟料生產中被用作熱源以替代傳統化石燃料的可燃物。主要來源為城市固體廢物、工業廢物及副產物、生物質等，包括廢油、廢紡、廢輪胎、廢塑料、廢橡膠、廢溶劑、廢皮革、廢
玻璃鋼、炭黑、生活垃圾預處理可燃物、生物質燃料等。
目前，與歐洲相比，我國替代燃料的熱量替代率較低，具有較大的應用潛力。水泥頭部企業積極開展燃料替代，在水泥窯大比例替代燃料技術領域取得突破，實現了替代燃料連續、穩定、大規模應用，燃料替代率穩定在60％以上，水泥熟料綜合能耗低于50千克標準煤/噸。由此可見，替代燃料是企業節能降碳的重要途徑，也是中短期行業發展趨勢。
2.過程排放潛力大但難度高
過程排放：熟料對應的碳酸鹽分解產生的二氧化碳排放，不包括窯爐排氣筒（窯頭）粉塵和旁路放風粉塵對應的碳酸鹽分解產生的二氧化碳排放，也不包括生料中非燃料碳煅燒產生的二氧化碳排放。
過程排放約占整個排放的60%，降低過程排放同樣是減排的重要路徑，潛力較大，但當前很難有大規模、高比例，且同時滿足經濟性與耐久性要求的石灰石替代材料?！吨改稀芬裁鞔_了30種常用非碳酸鹽替代原料的扣減系數，主要有脫硫粉劑（氫氧化鈣）、熟石灰；電石渣、鎂渣；
造紙白泥、氟化鈣污泥、磷渣；釩鈦渣、氮渣、飛灰、鐵合金爐渣；脫硫石膏、磷石膏、鈦石膏、氟石膏、硼石膏、模型石膏、檸檬酸渣；鋼渣、鎳渣；錳渣、鋅渣、錫渣；市政污泥、鋁渣、硫酸渣、銅渣、鉛鋅渣、粉煤灰、赤泥。其中，脫硫粉劑（氫氧化鈣）、熟石灰扣減系數最高，達到0.600tCO2/t。水泥企業可以結合地方資源稟賦，在保障產品質量的前提下，加大對非碳酸鹽原料的應用比例，實現減碳與固廢資源化利用的雙重效益。
3.技術突破仍需時間，資金約束成現實瓶頸
目前，水泥窯能效提升和替代燃料技術已相對成熟，但替代原料仍受供應穩定性差、成分波動大、雜質控制難等
問題制約。此外，行業還面臨標準體系不完善、監管審批復雜、產業鏈協同不足、市場激勵不足等制度性障礙。
從長期減排潛力來看，富氧燃燒、氫能煅燒、CCUS等顛覆性技術成熟度較低，目前多處于實驗室研發或中試階段，如果各方面條件成熟能夠突破大規模工業化的技術、投資收益和成本壁壘，也許會成為減碳的路徑。
資金短缺也是制約低碳轉型的另一大
難題。隨著市場需求下行、競爭加劇，行業利潤與現金流承壓，企業自有資金能力削弱。低碳改造項目普遍投資大、回報周期長、收益率低，民營及中小企業融資困難、渠道單一，缺乏長期低息貸款和綠色債券等多元金融支持。
4.水泥間接排放雖未納入碳市場，但仍有要求
《分配方案》明確水泥行業不覆蓋因消耗
電力、熱力等帶來的間接排放。不過，國家發展改革委辦公廳、國家能源局綜合司《關于2025年可再生能源電力消納責任權重及有關事項的通知》提出，“在電解鋁行業基礎上，2025年增設鋼鐵、水泥、多晶硅行業和國家樞紐節點新建數據中心綠色電力消費比例”，“重點用能行業綠色電力消費比例完成情況核算以綠證為主”，“對鋼鐵、水泥、多晶硅和國家樞紐節點新建數據中心綠色電力消費比例完成情況只監測不考核”。需要注意的是，“2025年可再生能源電力消納責任權重”是國家對每個省級行政區域設定的“約束性指標”。《意見》也強調“加強全國碳市場與綠電、綠證等市場化機制的政策協同、制度銜接”。
目前，余熱發電已成為水泥行業的標配，水泥企業還可按照《水泥行業碳減排技術指南》，積極開展立式輥磨生料外循環技術、輥壓機生料終粉磨技術、水泥粉磨優化提升技術、鋼渣/礦渣輥壓機終粉磨技術、風機效率提升節能技術等節能降耗技術的應用，同時布局太陽能、風能、潮汐、地熱、勢能等多元能源利用，朝著“零外購電工廠”的目標邁進。
三、把控數據質量最為關鍵
水泥行業是國家重點控排領域，有關企業已連續多年依照生態環境部要求，開展溫室氣體排放核算、報告與核查工作，其中約170家企業參與了“7+1”地方碳排放權交易試點，積累了豐富的數據和履約經驗，行業在數據質量的完整性、準確性、一致性和可追溯性等方面仍需系統性加強。
目前行業主要存在3類突出問題：一是煤炭低位發熱量檢測要求高、成本大、流程復雜，部分企業難以做到全面落實；二是非碳酸鹽替代原料種類繁多、單獨計量成本高、實操困難；三是替代原料在名稱上與政策文件和退稅名錄存在不一致，影響數據匹配。后續需要從兩個層面推進完善：一方面，在政策層面進一步優化核算辦法，在確保準確性的同時兼顧操作便利與公平性；另一方面，提升
第三方核查機構的能力和管理規范。此外，還需要從技術與資金兩端發力，強化自動采集與分析、精準計量、智能盤庫、二氧化碳在線監測、數字化
碳管理等技術應用，并為企業提供必要的資金支持。
總體來看，碳市場的核心目標是精準反映企業碳排放實際，引導企業通過技術升級實現經濟、社會和環境的多重收益，推動行業向綠色低碳、可持續方向發展。
