碳排放總量和強度雙控為核心的新型治理體系，不僅構建了“雙碳”目標的制度基石，更開辟了經濟發展模式綠色轉型的系統性路徑。這一制度與中央提出的“五篇大文章”中的綠色金融形成戰略協同，在實現
碳中和進程中構建了
政策與
市場的雙輪驅動機制。
碳排放雙控為綠色金融提供政策錨點，其總量目標分解及碳預算管理等驅動綠色金融產品創新并為金融機構提供量化風險評估基礎。而綠色金融則通過解決資金缺口、形成市場化激勵強化碳排放雙控執行力。研究顯示，二者的協同效應可使我國在2030年前實現11億噸至15億噸的額外
減排，同時將國內生產總值（GDP）損失控制在最優區間。二者形成“政策框架—市場工具”的共生體系，是推動“雙碳”目標實現的核心引擎，也是中國參與全球氣候治理的關鍵創新。
國務院辦公廳印發的《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（以下簡稱《方案》）中提出：碳達峰后，實施以總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳中和目標評價考核制度，進一步強化對各地區及重點領域、行業、企業的碳排放管控要求，推動省市兩級建立碳排放預算管理制度。
在“雙碳”目標下，能耗雙控向碳排放雙控轉變存在關鍵問題待解：既要完成能耗強度下降指標，又要謀劃碳達峰及雙控轉變；碳預算制度需解決指標分解、與經濟協調等問題。部分地區存在能源與產業結構不合理等問題。在此背景下，省間減碳額度交易成為關鍵，該構思可通過市場機制促進區域協同，為雙控轉型和高質量發展破題。
省間減碳額度交易機制（省間碳補償）設計
各省份在資源稟賦、產業結構、經濟發展水平、能源消費模式等方面存在顯著差異，導致其
節能降碳成本呈現明顯異質性。相關研究顯示，中國各省份的邊際減排成本差異顯著，
寧夏邊際減排成本每噸僅60元，而
北京每噸高達3815元。
通過市場化交易可以顯著降低全國總減排成本，實現減排效率的最大化。有研究表明，省際橫向碳補償被認為是從國家層面實現碳排放減緩目標并維護各省區公平發展權利的市場
化工具。
（一）省間減碳額度交易機制（省間碳補償）總量。《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于健全資源環境要素市場化配置體系的意見》（以下簡稱《意見》）提出“健全資源環境要素確權、登記、抵押、流轉等制度”，這一制度創新為建立省際減碳額度交易機制（省際碳補償）提供了政策依據和制度保障。
在國家碳總量控制框架下，應當構建由省級碳預算制度、全國
碳市場和中央減碳儲備機制組成的三位一體管控體系。全國碳排放雙控目標可以分解為各省碳排放總量目標、全國碳市場總量目標與中央減碳儲備管理總量目標。三者涵蓋的溫室氣體排放量之和應該是全國碳排放雙控目標，這樣可以完全支撐全國“雙碳”目標的實現。其中，省際減碳額度總量是在各省碳排放總量目標內，根據各省情況，在一定限額內允許交易轉讓的部分。
省際減碳額度交易機制的標的物為各省年度碳預算目標范圍內的可交易排放配額。為確保省級行政區域保持足夠的減排動力，建議將省際交易額度占各省碳預算總量的比例控制在合理范圍內，避免過度依賴跨省交易而削弱本地減排積極性。
借鑒歐盟碳排放交易體系（ETS）的實踐經驗，我國需要建立科學嚴謹的總量控制機制：一方面通過逐年遞減全國碳市場配額總量，另一方面動態調整各省碳預算上限，形成雙重約束機制，從而確保“雙碳”目標的如期實現。這種制度設計既保持了總量控制的剛性約束，又通過市場化手段優化資源配置效率。
（二）省間減碳額度儲存與借貸機制。《意見》提出的“建立健全資源環境要素儲備調節制度”。因此，為專項支持減排困難省份（如高寒地區、重工業省份），應對特殊波動并穩定省間減碳額度的交易價格，可設立中央減碳額度“安全儲備”機制，預留全國碳排放總量目標的一部分額度。歐盟責任共擔機制（ESR）經驗表明，這種跨期管理機制有助于應對經濟周期波動和突發事件對減排路徑的影響。
各省在年度碳預算目標下，可以選擇自主減排完成碳預算目標，也可以通過將限定量的年度減排量通過省間減碳額度交易機制進行買賣。若全國碳市場價格出現大幅波動，各省可申請中央減碳儲備“安全儲備”支持。中央減碳儲備“安全儲備”釋放的減碳額度可以直接免費支持到省，但是中央減碳儲備“安全儲備”當年釋放的減碳額度不宜過高，避免降低各省減碳內驅力。這種設計既保證了總量控制的剛性，又為特殊情況提供了必要的靈活性。除此之外，各省可以通過碳排放量存儲與借貸機制調節當年以何種方式完成碳預算。如果某省當年排放低于當年碳預算目標，可儲存盈余用于未來年份。如果某省當年排放量超出當年碳預算目標，該省可以通過可借出次年排放配額（例如，上限為當年配額的7.5%）。
（三）省間減碳額度可參考全國碳市場碳價水平。《意見》提出“健全價格形成機制”，將有助于形成更加穩定、真實的碳價信號，為省間減碳額度的交易提供可靠的價格參考。
但需一段時間的過渡機制。以德國為例，德國碳市場在2021年至2025年的引入期采用固定價格機制，但明確了向市場決定價格過渡的路徑：2026年為過渡期，碳價將在每噸55歐元至65歐元的范圍內波動，后續碳價將由市場決定。這種漸進式的市場化路徑對中國省間減碳額度交易機制的設計具有啟示意義。
以全國統一碳市場的年度平均碳價作為基礎參考值。在過渡期起始階段，各省間減碳額度交易價格設定為全國統一碳市場年度平均碳價的 90%至110%區間。例如，若全國統一碳市場當年平均碳價為每噸60元，各省間減碳額度交易價格可在每噸54元至66元范圍內波動。
根據全國統一碳市場價格波動情況、各省碳排放實際數據，對價格區間和調節系數進行微調。若全國碳市場價格出現大幅波動（如季度波動超過20%），中央減碳儲備“安全儲備”將可以啟動，以支持各省平穩交易，降低整體交易成本。
此外，可以參考法國競價拍賣溫室氣體配額的分配方法，各省在固定限額內，以最透明的方式且遵循“污染者付費”的原則進行排放配額交易。
（四）省間減碳額度交易設計。全國碳市場為綠色金融和轉型金融提供了基礎性價格信號。準確的碳價信號有助于金融機構評估投資項目的氣候風險和機遇，從而優化資源配置。然而，單一依賴碳市場難以全面覆蓋企業多樣化的低碳轉型融資需求。
中國人民銀行等七部門聯合發布的《關于進一步強化金融支持綠色低碳發展的指導意見》明確指出，要“加快研究制定轉型金融標準，健全轉型活動目錄、披露要求、產品體系和激勵機制等核心要素”，“加大對能源、工業、
交通、建筑等領域低碳轉型的支持力度”。這一政策框架為各省構建多層次的綠色金融體系提供了頂層設計，使企業能夠獲得更加精準、高效的減排資金支持，從而減少對跨省購買減碳額度的依賴。
為此，各省正積極探索財政貼息、產業基金等政策工具，撬動更多私人資本參與減碳投資。根據世界銀行的分析，“雖然中國綠色金融市場發展迅速，但綠色資產在中國金融市場的占比仍然很小”。綠色創新發展研究院（iGDP）最新研究也發現，綠色項目在2024年的各省重大項目清單中所占比重僅占13%。這意味著各省仍有巨大空間通過綠色金融創新降低企業減排成本，進而減少對省間減碳額度交易的依賴。
《意見》提出“健全資源環境要素確權、登記、抵押、流轉等制度”，為碳資產的金融屬性開發創造了條件。各省可以利用這一政策機遇，設立省間減碳額度為資產的產業基金，吸引社會資本參與。
國家級綠色產業基金專門負責登記、劃分和交易中央減碳儲備的“安全儲備”額度，并管理其收益。國家級收益可用于定向支持具有重大減碳價值的零碳項目，也可用于支持西部那些減碳難度較大且經濟水平有待提升的省份，根據當地實際情況開展減碳實踐。
各省可以設立專門的綠色產業基金來交易省間減碳額度、管理其收益。各省可以支持各省內重難點減碳領域的零碳科技研發等。
結語
碳排放雙控在推進過程中，面臨著國家碳總量目標向省市層面分解、省間碳補償機制構建、雙控目標與碳市場機制銜接等關鍵制度設計挑戰。在此背景下，省間碳補償機制的設計意義重大，其通過市場化手段平衡區域減排成本差異，能有效提升全國減排效率，降低全社會減排成本。
綠色金融與省間減碳額度交易機制存在緊密且協同的關系。參考全國碳市場碳價水平，能為省間減碳額度交易提供價格參考，而為碳資產設立的產業基金，吸引了社會資本參與，使得資金能更精準地流向減碳領域，進一步增強了減碳工作的可持續性與有效性。
各省正積極探索各類政策工具，以推動綠色金融與減碳工作的深度融合。《意見》提出“健全資源環境要素確權、登記、抵押、流轉等制度”，這為碳資產的金融屬性開發創造了有利條件。未來，需進一步強化綠色金融與省間減碳額度交易機制的協同效應，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發揮政府作用，以推動“雙碳”目標的順利實現。
（作者劉雪野為綠色創新發展研究院綠色經濟政策項目主任；湯麗潔為
安徽省經濟研究院資源環境和低碳發展研究所副所長）
主要參考文獻：
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