(一)《氣候變化應對法》在氣候變化法律體系中的定位

有學者曾指出，在應對氣候變化時代，“低碳經濟”是“人類經濟發展方式的新變革”。①我們認為，對于這種變革的理解，應該站在經濟社會可持續發展的高度，對其進行全方位解讀：低碳發展不僅要求生產領域的低碳發展，也要求消費領域的低碳發展，低碳發展要求企業和社會公眾都要具備和踐行低碳生產和消費的社會意識。就廣度而言，低碳發展要求人類社會所從事的一切活動都應當以低碳為原則進行。就深度而言，低碳發展要求社會公眾將低碳意識內化為自身的道德規范。

就法律體系而言，應對氣候變化、推動低碳發展意味著我們在制定綜合性的“應對氣候變化法”的同時，對現行法律體系進行以低碳為導向的重塑，對任何影響或者阻礙低碳發展的現有法律進行修改。與其說單靠“應對氣候變化法”本身就足以應對氣候變化、推動低碳發展，毋寧說“應對氣候變化法”對我國現有的法律體系提出低碳發展的要求，即“應對氣候變化法”之應對氣候變化、促進低碳發展的立法目的的實現離不開其他法律的支持。所以說，作為專門立法的“應對氣候變化法”同其他與氣候變化有關的法律的關系更多的是“綱”和“目”的關系。這尤其表現為“應對氣候變化法”立法目的的實現離不開環境法(尤其是大氣污染防治法、濕地法和森林法等)、能源法、財稅金融法、自然資源法、城市規劃法、防災減災法的支持。也就是說，由于這些法律與“應對氣候變化法”的內在關聯性，無論“應對氣候變化法”是否直接規定能源法、濕地和森林等領域增加碳匯的生態服務法的相關內容，“應對氣候變化法”立法目的的實現都離不開上述領域法律的配合和協調。所以，制定專門的“應對氣候變化法”必須要統籌考慮環境、能源和氣候變化領域的各項立法。

因此，我們認為，應當將“氣候變化應對法”定位于應對氣候變化領域的基礎性、綜合性的法律，并且統領《可再生能源法》《節約能源法》《清潔生產法》《循環經濟促進法》《森林法》等法律中與應對氣候變化、推動低碳發展相關的內容。作為氣候變化領域的基礎性、綜合性法律，“氣候變化應對法”應當對氣候變化應對的目標、基本原則、管理部門及其職責，減緩氣候變化，適應氣候變化，國家對氣候變化應對措施的激勵，氣候變化的國際合作等內容作出系統的、全面的和整體的規定。但是，在涉及可再生能源的發展、節約能源和提高能效、企業的清潔生產、經濟的循環發展、植樹造林、減少砍伐等具體方面，則主要由《可再生能源法》《節約能源法》《清潔生產法》《循環經濟促進法》《森林法》等加以規定。對于應當由《可再生能源法》《節約能源法》《清潔生產法》《循環經濟促進法》《森林法》等法律加以規定，而上述這些法律又沒有規定的內容，“氣候變化應對法”應當對其進行拾遺補缺和填補空白。如此規定，一是避免重疊重復，二是減少遺漏，三是可以增強氣候變化應對的整體性。

從部門法角度而言，我們認為“應對氣候變化法”兼具有經濟法和環境法的部門法特征。就“應對氣候變化法”作為經濟法的組成部分而言，是因為“應對氣候變化法”之低碳發展目標的實現必然意味著轉變經濟發展方式，調整產業結構，即運用財稅金融等手段對高碳產業、高碳基礎設施的投資建設、高碳技術研發、高碳消費行為進行監控和規范，對低碳行業、低碳基礎設施的投資建設，低碳技術的研發、推廣和應用，低碳消費行為進行鼓勵和促進。就此而言，“應對氣候變化法”所解決的問題實質上屬于結構性經濟問題，所以準確地說，“應對氣候變化法”應當屬于宏觀調控法的重要內容。就其作為環境法的組成部分而言，國內層面的“應對氣候變化立法”屬于各國為履行《聯合國氣候變化框架公約》及其議定書等所規定的應對氣候變化國際義務的結果。換句話說，《聯合國氣候變化框架公約》與《生物多樣性公約》等其他國際環境公約一樣都屬于全球環境治理方面的國際公約，氣候變化問題顯然屬于環境問題。國內法層面的“應對氣候變化法”與旨在解決其他環境問題(如水污染、固體廢棄物污染等)的法律一樣也應當都屬于環境法律體系的組成部分。

(二)與《環境保護法》(2014年修訂)的關系

2014年全國人大常委會對1989年《環境保護法》進行了修訂。立法機關在對該法進行修訂的過程中顯然對應對氣候變化、促進低碳發展等問題給予了考慮。這可以清晰地在《環境保護法》(2014年修訂)第6條即“公民應當增強環境保護意識，采取低碳、節儉的生活方式，自覺履行環境保護義務”的規定得到印證。然而，《環境保護法》(2014年修訂)似乎又對當下和將來的應對氣候變化及其立法缺乏充分考慮。因為縱觀該法的全部法律規定可以發現，該法僅僅對“公民”提出了“低碳”生活的要求。盡管公民低碳消費是應對氣候變化、推動低碳發展所不可或缺的，但是毫無疑問，企業的低碳生產才應當是減緩氣候變化立法的重點所在。另外，《環境保護法》(2014年修訂)在多大程度上對適應氣候變化進行了考慮，也非常讓人懷疑。所以，盡管學者普遍認為我國需要一部作為環境基本法的《環境保護法》，但是顯然《環境保護法》(2014年修訂)與環境基本法的地位還有很大距離?；蛟S正是基于此，全國人大常委會將2014年修訂后的《環境保護法》定位為環境保護領域的基礎性、綜合性法律。

如果我們把“應對氣候變化法”作為環境法律體系的組成部分，而《環境保護法》(2014年修訂)又屬于環境保護領域的基礎性、綜合性法律，那么，就不難得出下列結論：第一，《環境保護法》(2014年修訂)與將要制定的“應對氣候變化法”應當為“一般法”與“特別法”的關系；第二，除非“應對氣候變化法”另行規定，《環境保護法》(2014年修訂)的基本原則和基本法律制度等具體法律規定應當適用于“應對氣候變化法”。所以，在制定“應對氣候變化法”時，就應當妥善處理該法與《環境保護法》(2014年修訂)的關系。這就意味著，對于應對氣候變化方面的各項活動，《環境保護法》(2014年修訂)也是其適用的重要法律依據。但是，由于《環境保護法》(2014年修訂)在修訂過程中并未充分考慮其對應對氣候變化的適用問題，所以《環境保護法》(2014年修訂)在多大程度上能夠適用于氣候變化問題也非常值得思考。盡管如此，我們認為，國務院環境保護行政主管部門在依據《環境保護法》(2014年修訂)的授權制定具體的環境法律制度時，如在進行“應對氣候變化法”的立法及相應的法律制度設計時，應當注意實現兩者之間的對接和協調，尤其是在以企業為規范對象時，應特別要考慮企業的守法成本和守法難度。

(三)與《大氣污染防治法》的關系

目前，我國《大氣污染防治法》正在進行修訂，由于、全氟碳化物、黑碳等溫室氣體(溫室效應物質)也屬于大氣污染物，再加上由于化石能源利用導致大氣污染與氣候變化問題在很大程度上同根同源，所以，在立法、修法或者進行具體法律制度設計時，應當注意氣候變化問題和大氣污染問題的協同治理。為此，也有學者主張我國應當借鑒美國將溫室氣體視為大氣污染物的做法，借《大氣污染防治法》修訂之機將溫室氣體排放行為納入《大氣污染防治法》進行規制。這樣就避免了單獨立法的麻煩，也減少了部門間的沖突。應當說這種主張有其合理的方面，也不失為一種可能的立法選擇。

但是，也應當看到：第一，美國聯邦層面將等溫室氣體視為大氣污染物并將其排放納入《清潔空氣法》規范之下的做法是無法制定專門的應對氣候變化法的無奈之舉；第二，我國臺灣地區曾經將等溫室氣體視為大氣污染物，并依據大氣污染排放申報制度進行溫室氣體排放申報，但是目前臺灣地區已經制定了專門針對溫室氣體排放控制行為的《溫室氣體減量及管理法》。從理論上分析，將溫室氣體視為大氣污染物并通過大氣污染防治法對其排放進行規制的方式可能存在下列問題：第一，對傳統空氣污染物排放的規制措施不一定適合對等溫室氣體的規制，如以排放濃度控制為基礎的規制方式。第二，對傳統空氣污染物的控制技術不一定適用等溫室氣體。對傳統空氣污染物(顆粒物、、懸浮微粒、氮氧化物、鉛等)排放通常采取末端控制方式，可以采取“最佳可得技術”“最佳經濟技術”，如成熟的脫硫脫硝除塵技術；而對控制溫室氣體排放而言，往往缺乏成熟的末端控制技術如脫碳技術，即便存在末端控制技術(如CCS)，但該技術自身也并不成熟，還談不上商業化運用。即便脫碳技術成熟了，脫碳之后，碳的處置(碳封存)也是一個問題。第三，通過諸如“清潔空氣法”等大氣污染防治立法難以實現對所有溫室氣體排放行為的規制。傳統空氣污染物伴隨工業化進程產生，因此，各國大氣污染防治法的重點集中于工業廢氣排放控制。但是溫室氣體的來源則要廣泛得多，土地利用、土地利用變化和森林所產生的溫室氣體在溫室氣體排放總量中也占相當比例。另外，雖然美國目前通過判例法將解釋為空氣污染物，并且在《清潔空氣法》下控制溫室氣體排放，但是并不表明這種做法就是控制等溫室氣體排放的最佳選擇。在《大氣污染防治法》下控制溫室氣體排放的做法不足以充分體現控制溫室氣體排放、促進低碳發展、應對氣候變化在促進社會變革方面的廣度和深度。

當然，反對將溫室氣體排放規制納入《大氣污染防治法》，并不意味著環境保護部門對溫室氣體沒有任何監管權。溫室氣體排放規制具體的權限、制度設置也應當考慮在能源相關領域和其他傳統大氣污染物同為化石燃料燃燒產生的物質這一客觀事實。應對氣候變化的宏觀管理應由國務院發展改革部門負責，但是溫室氣體強制報告制度、溫室氣體排放許可制度宜合并到環境保護行政主管部門，由其負責溫室氣體排放方面的信息工作和排放許可工作。這種設置的目的主要是為了提高行政機關的辦事效率，減少因為信息報告、排放許可而給企業帶來的過度負擔。

《全國人大常委會關于積極應對氣候變化的決議》要求“加強氣候變化應對法治建設”，其中包括對現有法律法規的修改，也包括制定新的法律和法規。反思我國現行與應對氣候變化相關的法律，雖然《大氣污染防治法》《節約能源法》《可再生能源法》《清潔生產促進法》和《循環經濟促進法》等法律的實施無一例外都能產生控制溫室氣體排放的實際效果，但這些立法都不是以應對氣候變化作為其最主要的目的。反映到各項法律的內容中，就是對與溫室氣體排放源削減和碳匯增加相關的各種社會關系覆蓋不全面，各種有助于應對氣候變化的措施之間缺乏有機協調與聯系，因而在溫室氣體排放控制以及適應因氣候變化而帶來改變的方面，或者顯得合力不足，或者存在規范層面的空白。與現行法律在應對氣候變化方面存在諸多不足相對的是，國家在應對氣候變化、促進低碳發展方面的政策和規章顯得密集且更具有針對性。這些政策和規章所確立的制度措施亟須通過制定應對氣候變化專門立法加以確認。這樣不僅可以使具體制度措施形成有機整體，在應對氣候變化過程中各安其職，各得其所，各展其長，各盡其用；并且借由獲得法律層面的權威，相關的制度也就更加具備了國家強制力的保障以及實施的穩定性；同時也是實現中國政府向《聯合國氣候變化框架公約》秘書處提交的國家自主貢獻文件中確定自主行動目標的重要保障，從而樹立起中國在應對氣候變化領域負責任的大國形象。反之，如果通過逐個修改和完善現有的環境、能源和資源法律，乃至通過對個別制度進行單獨立法的方式來應對氣候變化則要緩慢得多，而且在短時間內也難以扭轉這些制度措施相互之間缺乏有機協調的局面，其減緩和適應氣候變化的實際效果也將存在諸多不確定性。因此，建議國家盡快將“應對氣候變化法”列入立法議程，并加快制定“應對氣候變化法”的進程。

(作者：李艷芳，李程，中國人民大學 法學院；張忠利，中國社會科學院 法學研究所。)