2017年3月23日，世界銀行市場(chǎng)準(zhǔn)備伙伴計(jì)劃（PMR）發(fā)布了《PMR碳稅指南——政策制定者手冊(cè)》。本手冊(cè)不僅為政策制定者提供了一套完整的碳稅設(shè)計(jì)流程，同時(shí)也總結(jié)了全球范圍內(nèi)碳稅實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。筆者就手冊(cè)的核心內(nèi)容進(jìn)行了梳理和總結(jié)，供您參閱。

近些年碳稅政策開始復(fù)蘇，再次引起人們的關(guān)注。這種趨勢(shì)源于巴黎氣候變化大會(huì)前，世界四分之三的國家提交了國家自主貢獻(xiàn)預(yù)案，以尋找低成本實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的方式。這種趨勢(shì)也是隨著向產(chǎn)品及服務(wù)付費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變應(yīng)運(yùn)而生的。一些國家試圖通過稅收機(jī)制實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)既定的政治目標(biāo)。這些國家的實(shí)踐證明碳稅是一種適用于不同經(jīng)濟(jì)體制，能有效促進(jìn)多種類型政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的“萬能”工具。目前全球已開展、規(guī)劃中及考慮采取碳稅政策的國家分布如下圖所示：

圖1：全球范圍內(nèi)已經(jīng)實(shí)施、規(guī)劃及考慮碳稅的國家分布（截止2017年2月）

碳稅設(shè)計(jì)分為開始、設(shè)計(jì)、評(píng)估和改進(jìn)三個(gè)階段。

準(zhǔn)備階段：重點(diǎn)判斷碳稅政策與氣候、能源、財(cái)政目標(biāo)的一致性，基于此判定是否采納碳稅政策。一旦做出決策后，即刻進(jìn)入準(zhǔn)備階段，細(xì)化政策目標(biāo)并考慮經(jīng)濟(jì)及制度等因素與碳稅之間的關(guān)系。

設(shè)計(jì)階段：準(zhǔn)備階段需要考慮五個(gè)核心要素，即稅基、稅率、制度、稅收收入、負(fù)面影響。

評(píng)估和改進(jìn)：碳稅制度的完善是一個(gè)“邊做邊學(xué)”的過程。經(jīng)濟(jì)模型還可以支撐碳稅評(píng)估和改進(jìn)。

在熟悉碳價(jià)制度設(shè)計(jì)的三個(gè)階段后，我們接下來重點(diǎn)介紹設(shè)計(jì)階段的五個(gè)核心要素以及全球范圍內(nèi)主要碳稅實(shí)施國家在這五方面的案例。

確定征稅碳稅的燃料或行業(yè)

確定征收碳稅溫室氣體類型

選擇征收碳稅的環(huán)節(jié)

設(shè)定征稅碳稅的門檻，選擇征稅企業(yè)（如果相關(guān)）

稅基是指征稅的燃料、行業(yè)、企業(yè)等要素。確定稅基是設(shè)計(jì)碳稅政策第一步，將影響溫室氣體減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國家財(cái)政收入的創(chuàng)收，對(duì)工業(yè)企業(yè)乃至個(gè)人也會(huì)產(chǎn)生一定的影響。稅基的確定有多種途徑，歸納起來分成兩大類，即1）對(duì)燃料征稅和2）對(duì)排放征稅。全球主要碳稅國家征稅方式見下表。

確定基準(zhǔn)稅率

判斷稅率長期延續(xù)的合理性

利用模型預(yù)測(cè)不同稅率對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響

稅率是碳稅制度設(shè)計(jì)過程中最重要的環(huán)節(jié)。在稅率設(shè)定的時(shí)候，政策制定者通常需要考慮兩個(gè)核心因素，即初始稅率和長期稅率調(diào)節(jié)機(jī)制。在設(shè)定初始稅率時(shí)，政策制定者根據(jù)減排目標(biāo)、稅收目標(biāo)及排放的社會(huì)成本三個(gè)角度進(jìn)行設(shè)定，也可以采用對(duì)標(biāo)的方式進(jìn)行設(shè)定，對(duì)標(biāo)值參考類似國家的稅率或者主要競(jìng)爭(zhēng)國家采用的稅率。

全球主要國家的碳稅稅率見下表：

評(píng)估碳稅的實(shí)施是否會(huì)導(dǎo)致碳泄漏或不良分配

計(jì)算采取措施應(yīng)對(duì)不良影響的成本和收益

識(shí)別減緩不良影響的措施

碳稅在實(shí)施過程有可能產(chǎn)生在設(shè)計(jì)之初未曾考慮的不良影響，如導(dǎo)致碳泄漏或者對(duì)低收入群體、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的企業(yè)。這些不良影響會(huì)帶來一定的社會(huì)政治問題，因此必須加以重視。根據(jù)世界主要國家的經(jīng)驗(yàn)，可以采取如下幾種應(yīng)對(duì)措施。

預(yù)估碳稅帶來的預(yù)期收益

決定是否進(jìn)行碳稅收入再分配、降低所得稅、刺激消費(fèi)，或者三項(xiàng)措施同時(shí)使用

考慮是否允許抵消

征收碳稅將為國家?guī)硪还P數(shù)量可觀的收入。如何使用這筆收入對(duì)國家整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、稅收制度及社會(huì)福利有深遠(yuǎn)影響。通常而言，政府可以采用三種策略決定如何使用碳稅收入。一是稅收中性原則，二是鼓勵(lì)消費(fèi)策略（包括債務(wù)減免），三是允許排放者使用抵消機(jī)制。

稅收中性可以采取兩種方式。一是將碳稅收入直接返還給消費(fèi)者個(gè)人或者企業(yè)，如一些低收入家庭或者參與國際競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)；二是減少其他稅收收入，如勞務(wù)稅和企業(yè)稅。

鼓勵(lì)消費(fèi)策略是將稅收收入用于消費(fèi)，國家將這部分收入納入整體預(yù)算中或者納入某項(xiàng)轉(zhuǎn)向資金，如保護(hù)環(huán)境或增加社會(huì)福利。

政府允許納稅人通過抵消方式代替繳納碳稅。

識(shí)別出國家體系內(nèi)必要的角色和功能確保碳稅政策的實(shí)施

是否可以利用現(xiàn)有體制中的角色和功能實(shí)施碳稅，或者需要新的角色和政府職能

構(gòu)建清晰的流程和程序，統(tǒng)籌主要參與方

對(duì)未納稅者的懲罰措施

有效的碳稅政策依賴于一套健全和完善的體制和流程。如果對(duì)“下游”排放征稅，需要建立一套完備的MRV體系。政策制定者需要將碳稅納入到國家制度框架下，與其他稅收工作合并管理，對(duì)于碳稅中特殊的設(shè)計(jì)（如抵消），需要建立專門的機(jī)構(gòu)，履行特殊職能。對(duì)“上游”排放征稅，根據(jù)燃料消耗直接計(jì)算出排放，無需單獨(dú)建立MRV體系。政策制定者可以利用國家現(xiàn)有的溫室氣體排放數(shù)據(jù)或者其他能源和工業(yè)產(chǎn)能數(shù)據(jù)體系即可。