摘要：我們還要面臨一系列的全球化問題、低碳排放問題。要解決這些問題，我們不僅要發揮政府的作用，而且也要高度重視市場的作用?？梢哉f在這些方面中國已經給全球提供了非常重要的經驗。

本文根據中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵在2019全球熱點觀察的演講速記稿整理

2019年2月27日，中國城市和小城鎮改革發展中心理事長、首席經濟學家李鐵應邀出席“2019全球熱點觀察”活動，并從中國國情出發，從城鎮化和城市發展視角出發，討論了碳排放問題。以下是根據演講速記稿整理：

很高興能參加“2019全球熱點觀察”，跟大家一起討論中國的城市化問題。雖然我不是生態環境專業的研究人員，但是城市化跟我們未來的生態文明、環境保護、綠色低碳發展有著直接的關系。實際上，中國的城市化政策里已經明確提出了中國要推進綠色、低碳、可持續發展的新型城鎮化進程。需要強調的是，中國當前正面臨著很多挑戰。

2018年全球碳計劃組織發布的報告稱，2018年全球碳排放預計增長在2%左右，而中國的碳排放占全球排放量的27%。剛才也有專家談到了全球排放、中國排放增長的問題。排放量的增長有很多原因，當然離不開生產活動和生活消費中石油、天然氣、煤炭等能源消耗的增長，離不開交通需求增長帶來的消耗等。但是，這些不是我今天要討論的重點，我要從城市化角度來討論這個問題。對于中國來講，要使得碳排放增長的趨勢發生大的轉變，可能性不是特別大，為什么呢？

第一，中國有14億人口，這是中國的基本國情。根據全球碳計劃組織對碳排放量的預測值估算，2018年中國的人均碳排放量約7.18噸/人，歐盟約7.25噸/人，而美國是17.07噸/人。我們看到，中國的人均碳排放水平已經接近歐盟，是美國水平的約2/5。如果中國的人均碳排放達到了美國水平，那會是什么樣子？

第二，中國的14億總人口中有8.3億的城鎮人口，以及不到6億的農村人口。這8.3億城鎮人口的能源消耗肯定大于農村人口的消耗。如果我們城鎮人口來計算，那么城鎮人口的人均碳排放水平，恐怕已經超過歐盟人均水平很多。

第三，如果我們的城鎮化進程達到70%，那時的城鎮人口將達到10億多，相當于兩個歐盟的人口總量。這意味著，中國的碳排放量也將相當于兩個歐盟的排放水平。那么未來會是什么樣子？可以肯定的是，中國龐大的人口基數和城鎮化發展趨勢決定了未來我們的排放增長也會是一個大的趨勢。

2018年中國城鎮化率達到59.58%，已接近60%，那么實際上是城鎮化高速增長期的后段，已經接近于曲線相對平緩的成熟時期了，常住口徑下農村人口是5.6億，而在戶籍口徑下還有約8億農民，意味著統計為城鎮人口的8.3億人中還有2億多人并沒有實現真正的城鎮化，他們并沒有享受到與城鎮居民同等的公共服務，他們的消費需求也并沒有真正釋放。所以，我們在推進城鎮化的進程中還有很多問題需要解決。而人的城鎮化問題和排放問題是必然的聯系。

中國城市實際上是世界上規模最大的城市，全世界沒有像中國這樣有6個千萬以上規模的城市，10個500萬－1000萬人口以上的城市，百萬以上的城市140多個，還有兩萬多個鎮。這么多的城市要發展，如果按照我們現在的城市發展水平，按照粗放發展的傳統模式，那么會造成多大的資源消耗？城市化對排放構成的挑戰主要在兩個方面：一是人進入城市以后要過什么樣的生活，怎樣消費能源，產生多大量的能源消耗。二是城市發展是不是走了集約的發展路徑。

其一，人的城市化。在《國家新型城鎮化規劃》中提出的目標，就是要提高城鎮化質量，也就是將常住城鎮人口中尚未市民化的2億多人納入城鎮化進程，讓他們在所生活和就業的城市享受與城市居民同等的公共服務。如果我們按照城鎮化率每年1個百分點的速度，到2030年城鎮化率將達到70%，那時的城鎮人口就是10億，這10億城鎮人口未來的生活和消費肯定會涉及到能源和碳排放的問題。這些存量的農民工和農業轉移人口，存量的城市人口以及新增2億城鎮人口都要生活消費、都要出行，必然會在一定程度上增加碳排放的減排難度，會在一定程度上抵消我們所做的減排努力。

其二，城市發展模式的挑戰。我們已經感受到城市發展模式給經濟、社會和生活上帶來的巨大影響。2018年經濟增長速度放緩，但實際上在消費領域里也有了表現，比如汽車銷量的下滑，旅游的下滑。汽車銷量在2018年下滑是25年發展歷史上沒有出現過的，汽車銷量2808萬輛，比上一年銷量下降2.76%，廣義乘用車銷量下降更嚴重。數據顯示，2018年4－12月廣義乘用車當月銷量同比增速持續下滑，2018年12月為“-19.2%”。旅游方面也呈現了下滑態勢，數據顯示，我國2019年春節旅游人數和旅游收入增速相比2018年分別明顯放緩4.5和4.4個百分點,且是十年來首次增速低于10%。

宏觀經濟增長形勢的變化會影響到城鎮化變化，原因是什么？因為30年來中國的城市發展模式出了問題，轉變城市發展模式的挑戰卻越來越困難。我們以房地產為例。我們注意到從2016年開始政府調控房地產，大家看到的是政府傾力解決的是房價問題。于是我們看到的是房地產過度發展、城市過度擴張。我們要思考一下，什么的城市能夠實現低碳的發展目標，能夠集約的利用資源，能夠減少能源消耗？我想，我們去歐洲、去美國會發現，歐洲的城市很緊湊，是緊湊型城市，而美國則是粗放的城市。中國的城市發展也非常粗放，雖然中國是土地等資源稀缺型的國家，但是如果你們去一些縣級市、地級市、省會城市看一看，城市發展極端粗放，資源和能源消耗極其浪費，這是非常嚴峻的問題。

中國城市和小城鎮改革發展中心理事長、首席經濟學家李鐵

為什么會形成這種發展模式呢？因為中國的城市管理體制是等級化管理體制，因此高等級的城市政府可以通過行政手段調動、劃撥大量資源，可以廉價征地，再把土地高價出售；可以依靠廉價土地招商引資，以便發展工業、增加就業以及實現GDP增長的目標。政府可以給很多企業提供大面積的土地，而這種大面積土地開發模式就導致大量的資源浪費，也形成了粗放的城市發展模式。

第一個表現，路修得很寬。有的城市的道路，甚至有幾十米寬，比如銀川常住人口225萬，整個大銀川修建了許多8車道，10車道加上綠化帶的路網體系等。還有一些城市間的連接線都是這樣。第二個表現，房地產大院。各種大院圈起來以后，路就沒有了，相當于城市交通的毛細血管就堵住了，以后我們出去就只能開車了，而開車就會增加碳排放。大院經濟在所有的城市都是如此。城市攤子鋪得越大，消耗資源就越多，這就造成了我們嚴重的城市病。這個城市病不是高密度城市產生擁擠的病，是過度資源排放、過度資源消耗的病，最后導致城市債務問題。

原因有體制的問題。每一任政府官員都要政績，都要開發一個新區，所以就形成了各類新城新區，比如，河北的曹妃甸新區、天津的響鑼灣、陜西的西咸新區、甘肅的蘭州新區，這些新區都是在距離城市主城區好幾十公里遠的地方建立的孤島式新區。在城市發展規律中，這種孤島式新區是最不經濟的城市發展模式。當然也正是這種發展模式推進了中國30年高速發展的城市化進程，與此同時也造成了人均占有資源過高，城市發展成本過高的問題。城市粗放發展模式的結果是房子賣不出去，可持續發展能力受到影響。

問題在2018年就已經出現了，而我們已經開始解決這些問題。那么，我們能不能改變城市形態？比如說能不能拆了雙向八車道，蓋房子？其實這個很難。所以，我們只能在現有發展模式下，調整城市發展格局，但是由鋼筋水泥混凝土建成的城市格局很難推倒重來，粗放的城市發展模式難以為繼，城市成本也在增加。不是說沒有解決辦法，而是說要怎樣實現城市轉型發展。

城市轉型發展有兩種模式：一是政府主導型。這種發展模式到現在并沒有找到一個很好的發展路徑，比如說新區，如果說不能再搞粗放的發展模式了，那么新區要怎么建設？如果沒有了源源不斷的地方財政，沒有了支撐城市建設的土地出讓收入，不能再大面積搞房地產開發，肯定政府不會有積極性，那么大規模的基礎設施建設也難以繼續下去，那怎么辦？現在我們看北京主城區人口密度很高，667平方公里的空間內集聚了1000多萬人，和首爾、東京基本上一樣，上海核心區660平方公里也承載了1000萬人，人口密度也很高。地級市以上包括省會城市就不是這樣，所以這是城市化進程中要面臨的一件事情。未來如何實現可持續發展，自身的財務能力如何維持。這些都是城市治理中要面臨的很現實的問題，不是我們憑空想出來的。

二是市場創新型。我們看看市場能不能解決這個問題？新技術模式能不能有效利用現有格局，解決城市碳排放不經濟的問題？其實中國已經實現了創新探索。以前我去歐盟參加各種國際論壇時，講到城市問題，講到生態文明的時候，都是要聽別的國家來介紹城市發展經驗，比如歐洲智慧城市經驗、生態城市發展經驗、低碳城市發展經驗等等。之后，中國也出現了非常好的創新模式，就是共享經濟模式。

這兩三年的時間，共享經濟模式蔓延到了整個中國。舉幾個例子，第一是共享單車，我們在很多討論中，經常垢病共享單車亂停放影響了城市形象，這也是我們對城市的認識誤區，就是崇尚好看不中用還浪費的形式，但是共享單車用低碳模式解決交通的難題，真正實現了“最后一公里”出行方便，在一定程度上減少了碳排放。第二是網約車，2018年對網約車的垢病最多，就是因為滴滴打車發生了三起導致打車人死亡的刑事案件，這也導致了政府部門對網約車企業的嚴格限制，到現在為止滴滴也沒有完全擺脫這一事件的影響。但是我們忽略了網約車的一個最大好處，就是可以最大限度利用城市現有資源。

我們在考慮城市交通模式的時候，往往是從路的角度去考慮問題，但是路網格局基本上已經設定，沒有辦法實現大的改變，我們能不能拆掉大院？在2015年中央城市工作會議上提出，要把大院院墻拆了，可很多網民要求“不要拆”，他們覺得大院是居住安全的重要保障，于是大院院墻就拆不掉了。既然路網改不了，而大院又拆不了，那怎么辦？在這些的背景下，網約車、共享單車就出現了，在一定程度上解決了我們的出行問題。

再舉一個例子，外賣和快遞。我們最近看到城市治理過程當中將很多的低端產業遷出。比如小區周邊的一些小飯館、小超市、小商店等，這給老百姓的生活帶來了很多的不方便，那么生活不方便的話，要怎么解決？于是就有了外賣，比如美團外賣、每日優鮮等。人住在房子里，想要吃飯、想要買菜、想要購物，都可以足不出戶，通過快遞送到手里。截至2018年12月，我國網絡購物用戶規模達6.10億，較2017年底增長14.4%，占網民整體比例達73.6%。而且快遞行業可以提供1000萬的就業崗位。

中國城市化進程中盡管會出現曲折，會形成粗放發展模式，會造成資源浪費，然而，我們沒有辦法改變鋼筋混凝土的城市空間格局，但是新技術革命卻在一定程度上大大緩解了城市粗放發展帶來的壓力。如果說我們都通過共享模式來實現城市資源的高效利用，比如，共享單車、外賣、快遞等，共享經濟模式會改變我們城市的發展格局，而中國的低碳發展實踐一定會成為世界首創，這種首創不是我們憑空想出來的，是在社會需求刺激下催生的技術變革，而且關鍵是我們有很好的互聯網發展基礎，2018年我國的網民已經達8.29億，而手機網民規模已經達8.17億。

在環境保護和節能減排方面，我們看到了中國政府采取了一系列非常嚴厲的措施，比如說2018年中國有一座特大城市，為了生態環境，關閉了兩萬多家企業，為什么？因為中國下決心要解決碳排放問題、環境污染問題。我們也知道中國的城市化發展，完全是靠著傳統的粗放發展模式走到今天的，因此產生了很多城市病，比如霧霾?？墒?018年城市霧霾問題已經出現明顯好轉，2018年北京霧霾和2017年前比，霧霾天數已經減少了很多，嚴重程度也下降了很多。

當然，中國為此也付出了巨大的代價，這個代價是就業。中國的國情是14億人口，不像以色列只有不到1000萬的人口。而且中國的人口還會增加，人口基數帶來的資源消耗對世界來講是很大的壓力。而且這14億人口并不全是受高等教育的人口，其中有一大部分是受初中教育以下的農民。他們徹底完成城鎮化進程，要經過一代兩代人的時間，要通過最傳統的就業方式來完成城市文明對他們的熏陶。在這個過程中，我們還要面臨一系列的全球化問題、低碳排放問題。要解決這些問題，我們不僅要發揮政府的作用，而且也要高度重視市場的作用?？梢哉f在這些方面中國已經給全球提供了非常重要的經驗。

中國城市化發展不僅僅對經濟增長有巨大的拉動作用，而且對拉動未來消費也有巨大作用，特別是對碳排放的影響也是長期存在的問題。面對客觀、嚴峻的發展形勢，我們采取了一系列的措施，我們更關注從政府和市場兩個方面發力，才能真正解決中國城市化進程中形成的傳統城市發展模式轉型的問題，但是中國也正在進行新的探索，我相信這種探索會給世界，包括“一帶一路”國家提供最寶貴的經驗。

謝謝！